La competencia originaria de la CSJN en cuestiones ambientales y el caso cuenca Salí-Dulce
Autor: Puppio, Agustón F. - Publicado en: Revista La Ley NOA 2012 (febrero), 10
1. La judicialización de los conflictos ambientales
La problemática ambiental ha comenzado a ocupar un lugar cada vez más relevante entre las preocupaciones de la sociedad. A partir de una toma de conciencia acerca de las graves consecuencias que para la naturaleza -en tanto bien escaso- trae consigo el modelo de desarrollo productivo imperante, se ha procurado avanzar en la búsqueda de un equilibrio entre las necesidades económicas y las ambientales (junto con los problemas conexos de pobreza y subdesarrollo) a través del denominado desarrollo sustentable.
Así, en materia ambiental ha surgido un nuevo paradigma que corrió el eje del conflicto: éste ya no será entre individuos sino entre lo individual y lo colectivo, en el ámbito de la esfera social. La naturaleza -como bien colectivo, indivisible y aprovechable por todos los individuos sin comprometer a las generaciones futuras- es el sujeto de este nuevo paradigma (1).
Las características de este nuevo bien ambiental generador de derechos-deberes, han sido descriptas por la Corte Suprema nacional en los siguientes términos: “La tutela del ambiente importa el cumplimiento de los deberes que cada uno de los ciudadanos tienen respecto del cuidado de los ríos, de la diversidad de la flora y la fauna, de los suelos colindantes, de la atmósfera. Estos deberes son el correlato que esos mismos ciudadanos tienen a disfrutar de un ambiente sano, para sí y para las generaciones futuras, porque el daño que un individuo causa al bien colectivo se lo está causando a sí mismo. La mejora o degradación del ambiente beneficia o perjudica a toda la población, porque es un bien que pertenece a la esfera social y transindividual , y de allí deriva la particular energía con que los jueces deben actuar para hacer efectivos estos mandatos constitucionales”(2).
A la par, asistimos al fenómeno de la “expansión global del poder judicial”(3), que supone, sustancialmente, una mayor presencia de la actividad judicial en la vida política y social e implica la tendencia cada vez mayor a resolver los conflictos sociales y políticos en los tribunales, como fruto de un proceso donde los actores políticos y sociales ven como una ventaja recurrir aquellos con el fin de promover sus intereses (4).
En este marco signado por la judicialización de los conflictos sociales y políticos en una sociedad atravesada por el paradigma ambiental, debe ubicarse a las estrategias judiciales seguidas por los actores que demandan la intervención de los tribunales en los asuntos ambientales y llevan hasta allí sus reclamos convirtiendo a éstos en el ámbito donde se debatirán, propondrán y aprobarán las soluciones al conflicto.
Bien puede afirmarse, además, que una de sus causas es la carencia de una política pública ambiental eficiente basada en el desarrollo sustentable por parte de las agencias gubernamentales encargadas de su diseño y aplicación, lo que lleva a los actores sociales a recurrir a los poder judicial en búsqueda de una solución que debe darla primordialmente la política, pero que no lo hace.
Por el lado del Poder Judicial, la Corte Suprema nacional -y creo que a la saga del caso “Mendoza” numerosos tribunales y jueces del país-, han demostrado un compromiso mayor en la protección del derecho constitucional al ambiente y un interés creciente en orientar a la jurisdicción hacia el paradigma ambiental, con todos los cambios que ello supone sobre todo en dentro de un marco procesal que fue diseñado para regular otra clase de conflictos. Por cierto que este saludable camino iniciado ha comenzado también a mostrar las dificultades con las que debe enfrentarse, que se observan con mayor nitidez en la etapa de ejecución de la sentencia.
En este contexto, la Corte Suprema debe decidir ahora si abre la instancia originaria para el trámite de cuatro amparos ambientales iniciados por la Provincia de Santiago del Estero y el Defensor del Pueblo en contra de industrias radicadas en Tucumán por la contaminación de la cuenca Salí-Dulce, las que cuentan con dictamen favorable de la Procuración General de la Nación en la cuestión de competencia. El caso en cuestión constituye una buena oportunidad para dar un panorama actual de los criterios que el máximo tribunal fue trazando sobre la procedencia de su jurisdicción originaria en materia ambiental para su aplicación particular en la problemática particular de la cuenca Salí-Dulce.
2. Lineamientos jurisprudenciales de la Corte Suprema sobre su competencia originaria en materia ambiental
Las provincias argentinas han delegado a los órganos de la justicia federal el conocimiento y la resolución de determinados asuntos regulados en el art. 116 de la Constitución Nacional5. A su vez, el art. 117 delimita dos grupos de casos en donde la Corte Suprema ejercerá su jurisdicción originaria y exclusiva: 1. todos los asuntos concernientes a embajadores, ministros y cónsules extranjeros y 2. aquéllos en los que alguna provincia fuese parte (6).
La Corte, en diversos precedentes, se ha encargado tanto de ampliar cuanto de restringir el acceso a su instancia originaria, ambas cosas mayormente en las hipótesis comprendidas en la segunda categoría señalada precedentemente (7).
Así, aún cuando exista distinta vecindad entre las partes, si la materia del pleito es de derecho local, debe quedar en la órbita de las jurisdicciones locales (8). Por otro lado, y prescindiendo del elemento de la vecindad, deberán resolverse en instancia originaria de la Corte aquellos litigios en los que, siendo parte una provincia, versen sobre una materia directa o predominantemente federal (9). A su vez, no obstante no estar involucrada la materia federal, si en el juicio intervienen una provincia y Estado Nacional, es decir, una parte aforada a la instancia originaria y otra con derecho al fuero federal, “la única solución que satisface esas prerrogativas jurisdiccionales es declarar la competencia originaria” del tribunal supremo (10).
Entonces tenemos que, en dos casos aparentemente no previstos por la regulación constitucional como de jurisdicción originaria, i.e. provincia vs. Estado Nacional y provincia vs. sus propios vecinos, la Corte igualmente ha considerado que resulta procedente, siempre con los recaudos indicados arriba. De otra parte, aún cuando del art. 116 pareciera surgir que siempre procede la competencia originaria en razón de las personas cuando, dentro de los supuestos que esa norma enumera, una provincia sea parte (art. 117), la jurisprudencia del Tribunal (y la reglamentación legal) se han encargado de limitarlos en razón de la materia.
La competencia originaria en cuestiones ambientales debe subsumirse dentro de estos criterios, aunque presenta algunas particularidades propias de la temática.
Ante todo, resulta necesario determinar cuándo una causa ambiental es de competencia federal en razón de la materia. El art. 7 de la Ley General del Ambiente Nº 25.675 (Adla, LXIII-A, 4) enuncia que “en los casos en que el acto, omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o contaminación en recursos ambientales interjudisdiccionales , la competencia será federal”. La Corte se ha encargado de ir precisando algunos conceptos y marcando algunas pautas en orden a este punto.
En el fallo “Roca, Magdalena”(11) estableció como principio que, en materia ambiental, la competencia corresponde a los tribunales locales puesto que “el respeto de las autonomías provinciales requiere que se reserve a sus jueces el conocimiento y la decisión de las causas que, en lo sustancial, versan sobre aspectos propios del derecho provincial dictado en uso de facultades reservadas a las provincias”, como lo serían aquellas destinadas a aplicar los criterios de protección ambiental, postura que ha sido reafirmada en sentencias recientes que comentaré más abajo.
El leading case en la materia es “Mendoza, Beatriz”(12). Recordemos que en esta causa, un grupo de vecinos domiciliados en la Provincia de Buenos Aires y en la Capital Federal demandaban al Estado Nacional, al Estado Provincial, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a un grupo de 44 empresas ubicadas en la cuenca Matanza-Riachuelo, en reclamo por los daños y perjuicios derivados de la contaminación de la cuenca y solicitaban el dictado de una medida cautelar.
La Corte comenzó por distinguir la diversa naturaleza de las pretensiones de los actores, a los efectos de poder analizar su intervención en instancia originaria. Así, delimita dos tipos diferentes de reclamos:
* “La primera reclamación se refiere al resarcimiento de la lesión de bienes individuales, cuyos legitimados activos son las personas que se detallan en el considerando primero, y que reclaman por el resarcimiento de los daños a las personas y al patrimonio que sufren como consecuencia indirecta de la agresión al ambiente…”
* “La segunda pretensión tiene por objeto la defensa del bien de incidencia colectiva, configurado por el ambiente (fs. 75/76). En este supuesto los actores reclaman como legitimados extraordinarios (Constitución Nacional, arts. 41, 43, y 30 de la ley 25.675) para la tutela de un bien colectivo, el que por su naturaleza jurídica, es de uso común, indivisible y está tutelado de una manera no disponible por las partes, ya que primero corresponde la prevención, luego la recomposición y, en ausencia de toda posibilidad, se dará lugar al resarcimiento (art. 28, ley citada)”.
Luego de descartar que la primera se trate de una cuestión federal en razón de la materia (13), respecto de la segunda destaca que tal carácter (el federal) se verificaría en el caso “en la medida en que, por un lado están involucradas más de una jurisdicción estatal; y en que, por el otro, dos de las pretensiones promovidas tienen en mira ese presupuesto atributivo de la competencia -la degradación o contaminación de recursos ambientales- al perseguir la recomposición y el resarcimiento del daño de incidencia colectiva…”. De este modo, “el carácter federal de la materia y la necesidad de conciliar el privilegio al fuero federal que corresponde al Estado Nacional, con la condición de aforada a esta jurisdicción originaria de parte del Estado provincial, la única solución que satisface esas prerrogativas jurisdiccionales es declarar la competencia originaria del Tribunal que prevé el art. 117 de la Constitución Nacional”.
De esa forma, han quedado claramente diferenciados los dos tipos de acciones con relación al medio ambiente y, por consiguiente, cuándo corresponderá a la competencia originaria de la Corte Suprema y cuándo a las jurisdicciones locales o federal, según el caso.
Por una parte, tenemos aquella acción que tiene por objeto la tutela del bien colectivo con sus notas de uso común, indivisibles, transindividuales, pertenecientes a la esfera social y no disponibles por las partes. Aquí se pretende la reparación del denominado daño ambiental per se definido en el art. 27 in fine de la Ley General del Ambiente como “toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas o los bienes o valores colectivos”.
Por la otra, la acción que pretende el resarcimiento por la afectación de los intereses individuales homogéneos de los demandantes (o también denominados derechos subjetivamente colectivos) (14), en tanto han sido víctimas de daños particulares que reconocen una causa común pero que los han afectado en distinta medida o grado, por lo que ellos deben ser precisados además de la constatación del nexo de causalidad.
Luego, la Corte entiende que la acumulación de pretensiones es inadmisible y abre su competencia originaria sólo para el primer tipo de acción (tutela del bien colectivo), a la vez que dispone una serie de medidas a cumplir por los Estados Nacional y Provincial, como por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las empresas demandadas, invocando las facultades ordenatorias e instructorias del art. 32 de la ley 25.675, convoca audiencias públicas e intenta dar el cauce procesal adecuado al bien afectado en la búsqueda de la eficiencia en la tutela.
En pronunciamientos posteriores, se advierte una tendencia a interpretar de modo estricto la prueba sobre la efectividad de la degradación de un recurso ambiental interjurisdiccional, al exigir que este extremo se encuentre debidamente acreditado, en consonancia con el carácter excepcional de la competencia federal y reafirmando la responsabilidad primordial de los titulares originarios de la jurisdicción conforme el art. 41 de la Constitución Nacional (5.)
En esta línea directriz se inscribe la causa “Asociación Civil para la Defensa y Promoción del Cuidado del Medio Ambiente y Calidad de Vida c/ San Luis, Provincia de y otros s/amparo”(16), donde la actora reclamaba al estado provincial y a un municipio la recomposición del daño ambiental en relación a unos predios de disposición de residuos. Aquí la Corte consideró que había que atender al “ámbito territorial afectado por los procesos contaminantes” puntualizando que “en el caso no se encuentra acreditado, con el grado de verosimilitud suficiente que tal denuncia importa y exige para su escrutinio, que “el acto, omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o contaminación en recursos ambientales interjurisdiccionales ” (art. 7° de la ley 25.675), de modo de surtir la competencia federal perseguida … pues no se ha aportado ningún estudio ambiental que permita afirmar ese extremo, y las manifestaciones con relación al punto que realiza la actora en su escrito inicial no permiten generar la correspondiente convicción”(17).
También en el caso “ASSUPA c/ San Juan, Provincia de y otros s/daños y perjuicios”18 donde se reclamaba al estado provincial y a empresas mineras la recomposición del daño ambiental producido por el emprendimiento denominado “Veladero”, la Corte dijo que no se había “aportado ningún estudio ambiental que permita afirmar que se ha logrado acreditar ese extremo [en referencia a la degradación de un recurso ambiental interjurisdiccional]“.
Además agregó que “teniendo en cuenta que la indiscutible migración de los cursos de agua, y de elementos integrados a ella como consecuencia de la acción antrópica , no son datos suficientes para tener por acreditada la interjurisdiccionalidad invocada, no se advierte razón para concluir que el caso en examen deba ser sustanciado y decidido en la jurisdicción federal pretendida ( arg . Fallos: 329:2469, citado, considerando 3°). Si bien la interdependencia es inherente al ambiente, y sobre la base de ella podría afirmarse que siempre se puede aludir al carácter interjurisdiccional referido, para valorar las situaciones que se plantean no debe perderse de vista la localización del factor degradante, y resulta claro que en el sub lite dicho factor, en el caso de existir, se encuentra en el territorio de la Provincia de San Juan. Ello, más allá de la movilidad que se le pueda atribuir a ciertos elementos que se utilicen en la explotación minera que se denuncia, y con relación a los cuales sería muy difícil afirmar, con los antecedentes obrantes en autos y sin prueba concreta al respecto, que llegan a otros territorios con las características contaminantes que se le atribuyen; y que autoricen a concluir que será necesario disponer que otras jurisdicciones recompongan el medio ambiente tal como se pide”(19).
Como se habrá observado, otro de los criterios elaborados por el máximo tribunal a los fines de discernir en los casos concretos sobre la competencia federal es el de la localización del factor contaminante. Ello revestirá especial importancia para determinar qué jurisdicción será la encargada de recomponer, o en su caso resarcir, el daño causado al ambiente y establecer una concurrencia de sujetos obligados a ello que pueda incidir en la demostración de la interjurisdiccionalidad.
En un fallo reciente (20), la Corte, por mayoría, insistió sobre la necesidad de demostrar, con alguna evaluación científica, la efectiva degradación de un recurso ambiental interjurisdiccional, y que “la convicción al respecto debe necesariamente surgir de los términos en que se formule la demanda y de los estudios ambientales que la acompañen… o, en su defecto, alguna otra evidencia que demuestre la verosímil afectación de las jurisdicciones involucradas”(21).
Podemos establecer entonces que, en principio, para suscitar la competencia originaria de la Corte se requiere estar en presencia de una materia federal, para lo cual habrá que atender centralmente a la interjurisdiccionalidad del daño y al modo en que debe probarse e interpretarse esta circunstancia según la jurisprudencia reseñada, siempre, claro, que en el juicio sea parte un sujeto aforado a aquella.
Sin embargo, la Corte ha elaborado la doctrina según la cual, aunque no estemos en presencia de una materia ambiental federal, su competencia originaria podría habilitarse ratione personae en virtud de estar demandado un sujeto aforado a ella (una provincia) y otro con derecho a litigar en el fuero federal (el Estado Nacional), justificando tal decisión en la necesidad de satisfacer ambas prerrogativas.
Entonces podría darse el caso que, en una causa ambiental, no obstante no haberse demostrado el extremo del art. 7 segundo párrafo de ley General del Ambiente y se demande conjuntamente a una provincia y al Estado Nacional, provocaría el conocimiento de la Corte en instancia originaria. Pero para ello suceda el Tribunal ha exigido que el Estado Nacional, más allá de haber sido nominalmente demandado, sea parte “sustancial” de la cuestión planteada, dejando sentado que “El eventual ejercicio por parte de la Nación de facultades relacionadas con el medio ambiente, sustentadas en la responsabilidad general en orden a la obligación de evitar que se causen daños ecológicos, no resulta suficiente para atribuirle el carácter que se pretende, ya que su responsabilidad de carácter general al respecto, no permite involucrarla a tal extremo, de manera obligada, en las consecuencias dañosas que se produzcan con motivo de hechos extraños a su intervención ( arg . Fallos: 312:2138)”.
Pero también podría ocurrir el caso inverso: que el demandante sea un sujeto con derecho al fuero federal y, el demandado, un estado provincial, lo cual también abrirá la instancia originaria de la Corte, como fue el caso donde la Universidad Nacional de Rosario demandó a la provincia de Entre Ríos por daño ambiental (22).
Tal es el panorama de los criterios actuales de la Corte Suprema que habilitarían su jurisdicción originaria en cuestiones ambientales los que, en líneas generales, han tendido a ser rigurosos en cuanto a la comprobación de la interjurisdiccionalidad del daño.
3. La problemática de la contaminación de la cuenca Salí-Dulce. Los amparos ambientales en la Corte Suprema
Las demandas y las denuncias realizadas por la contaminación de la cuenca Salí-Dulce y del lago del dique El Frontal, generada por las distintas industrias -principalmente azucareras- ubicadas en la provincia de Tucumán, ha provocado la judicialización del problema desde hace algún tiempo (23).
El gobierno de Santiago del Estero, representado por el Fiscal de Estado, y el Defensor del Pueblo de esa provincia, interpusieron ante la justicia federal cuatro amparos ambientales (24) en contra de los responsables de la explotación de industrias azucareras ubicadas en la provincia de Tucumán. Su objeto es hacer cesar la contaminación y la recomposición del ambiente dañado, originada en el vuelco de efluentes de fábrica sobre cursos de agua que terminan por desembocar en el dique “El Frontal”, cuyo lago es compartido por ambas jurisdicciones provinciales (25).
Como elemento de prueba, la demanda hace especial referencia a un informe técnico elaborado por un especialista en reducción de la contaminación de dicha zona hídrica ante una solicitud de la Defensoría del Pueblo al Comité Interjurisdiccional de la Cuenca Salí-Dulce en el mes de Agosto, cuando se produjo una inusual mortandad de peces para esa época. Este informe da cuenta de un elevado nivel de los parámetros medidos, tales como DBO (demanda bioquímica de oxigeno), DQO (demanda química de oxigeno), PH, potasio, conductividad, etc., aludiendo como principal agente contaminante causante de dicha situación a la vinaza, un sub-producto derivado de los procesos industriales cuyo caudal se ha visto intensificado como consecuencia de la producción de bioetanol.
Por ello, solicita, además, el dictado de una medida cautelar consistente en la suspensión de la producción de bioetanol y cualquier otro tipo de alcohol que tenga como subproducto la vinaza, por parte de cada una de las fábricas demandadas, hasta tanto garanticen un sistema de tratamiento para cumplir con los parámetros legales.
El Juzgado Federal de Santiago del Estero, donde fue interpuesta primeramente la demanda, se declaró incompetente a favor de la jurisdicción originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Radicadas en el máximo tribunal (26), estas acciones judiciales cuentan con dictamen favorable de la Procuración General de la Nación en relación a la competencia originaria de la Corte. Los fundamentos del dictamen pueden resumirse del siguiente modo: (i) resulta procedente el trámite de una acción de amparo en la instancia originaria del Tribunal siempre se verifiquen las hipótesis que la hagan surgir; (ii) entiende configurado en el caso el requisito del art. 7 de la ley General del Ambiente ya que “según surge de los términos de la demanda y de la prueba documental agregada al expediente, puesto que la Provincia de Santiago del Estero deduce demanda por daño ambiental colectivo contra dos destilerías ubicadas en la Provincia de Tucumán, ante la contaminación del lago del Dique Frontal de Las Termas de Río Hondo, que es compartido por ambas provincias, y que recibe los residuos de los afluentes que conforma la Cuenca Salí – Dulce, recurso natural de carácter interjurisdiccional que atraviesa la provincias de Salta, Tucumán, Catamarca, Santiago del Estero y Córdoba”; (iii) es parte la provincia de Santiago del Estero (27).
Entiendo que resulta factible que la Corte disponga la acumulación de las causas, como ya lo hizo en otras oportunidades, ya que todas tienen por objeto la protección del mismo recurso ambiental interjurisdiccional, a los fines de que recaiga una sentencia única, sin perjuicio de que cada una continúe su trámite por separado (28).
En cuanto a la materia del pleito, la Corte deberá ponderar si el estudio ambiental acompañado por los demandantes tiene aptitud para acreditar, con el grado de verosimilitud que viene exigiendo en sus precedentes, la efectiva degradación de un recurso ambiental interjurisdiccional y, en forma concomitante, habrá de evaluar los términos de la demanda. No cabe perder aquí de vista que el lago del Dique El Frontal, cuya contaminación se denuncia con apoyo en el informe mencionado, constituye un área geográfica que comparten dos jurisdicciones, aunque la obligación de recomponer pesaría sobre uno de ellas. Así, existen fuertes presunciones sobre la relación de causalidad entre los efluentes industriales y el resultado contaminante, reforzado por la ubicación y el trayecto de los cursos de agua, con lo cual, en esa instancia resultaría suficiente para tener por acreditados los extremos del art. 7 de la ley 25.675.
Respecto de los sujetos activos, cabría que la Corte acepte la legitimación activa del Defensor del Pueblo provincial teniendo el precedente “Mendoza”(29), aunque si bien se trataba del Defensor del Pueblo de la Nación dado que las normas de la ley 25.675 son aplicables en todo el territorio de la Nación, sin perjuicio de lo que establezca el derecho público provincial, también cabe considerarlo incluido (aparte de ser -creo- saludable su intervención en razón del tipo de derechos involucrados) (30).
Aparecen como demandados en este caso sujetos privados (empresas) acusadas de los vuelcos en una cuenca interjurisdiccional, de manera similar a la causa “Mendoza” en relación al Riachuelo; pero a diferencia de ésta, no fueron demandados ni Estado Provincial ni el Nacional.
En el caso del gobierno de la provincia de Tucumán entiendo que resultaría procedente su citación como tercero al pleito siguiendo la doctrina de la Corte sobre de la responsabilidad primaria que le cabe al titular originario de la jurisdicción en la aplicación de las normas de protección ambiental. En cuanto al Estado Nacional, eventualmente podría ser citado, situación que en el caso se presenta un tanto más difusa desde que habría que acreditar el incumplimiento de obligaciones precisas y no la mera omisión de deberes generales de protección al ambiente, como lo ha exigido la doctrina de la Corte.
En suma, si los actores deciden continuar con el proceso (31), se presenta como una posibilidad cierta, en base a los precedentes jurisprudenciales y al dictamen de la Procuración General, la apertura de la jurisdicción originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación para el tratamiento de la problemática ambiental en torno de la cuenca Salí-Dulce. Se trataría de una nueva intervención de los tribunales sobre asuntos donde la política ha fracasado en la función administrativa de garantía que, en un Estado constitucional de derecho, es de su competencia (32). Podría tratarse de un nuevo caso “Mendoza”, que venga a nuevamente a llamar la atención al poder administrador de tomarse en serio la protección del ambiente.
(1) Cfr. Lorenzetti, Ricardo. Teoría del Derecho Ambiental, La Ley, Buenos Aires, 2008, p. 1-25.
(2) CSJN, causa “Mendoza Beatriz S. y otros c/ Estado Nacional y otros” (sentencia del 20/06/06), considerando 18, párrafo cuarto
(3) Tate, N. & Vallinder, T. (eds.). The global expansion of Judicial Power. New York University Press, New York, 1995.
(4) Domingo, Pilar. Ciudadanía, derechos y justicia en América Latina: ciudadanización-judicialización de la política. Revista CIDOB d’afers internacionals, (85-86), 2009, p. 33-52.
(5) “Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la Nación, el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución, y por las leyes de la Nación, con la reserva hecha en el inciso 12 del artículo 75: y por los tratados con las naciones extranjeras: de las causas concernientes a embajadores, ministros públicos y cónsules extranjeros: de las causas de almirantazgo y jurisdicción marítima: de los asuntos en que la Nación sea parte: de las causas que se susciten entre dos o más provincias; entre una provincia y los vecinos de otra; entre los vecinos de diferentes provincias; y entre una provincia o sus vecinos, contra un Estado o ciudadano extranjero”.
(6) La reglamentación de esta norma constitucional se encuentra en el art. 24 del decreto-ley 1285/58 que dispone lo siguiente: “La Corte Suprema de Justicia conocerá: 1°) Originaria y exclusivamente, en todos los asuntos que versen entre dos (2) o más provincias y los civiles entre una (1) provincia y algún vecino o vecinos de otra o ciudadanos o súbditos extranjeros; de aquellos que versen entre una (1) provincia y un (1) Estado extranjero; de las causas concernientes a embajadores u otros ministros diplomáticos extranjeros, a las personas que compongan la legación y a los individuos de su familia, del modo que una corte de justicia puede proceder con arreglo al derecho de gentes; y de las causas que versen sobre privilegios y exenciones de los cónsules extranjeros en su carácter público…”.
(7) La tendencia a la reducción de la competencia originaria puede advertirse particularmente en los casos de daños y perjuicios y acciones declarativas de inconstitucionalidad de normas provinciales. El tema es desarrollado por Bianchi, Alberto, Alcances actuales de la competencia originaria de la Corte Suprema, JA, 2007-IV, 1328.
(8) V.gr. “Sosto, Armando y otros c. Provincia de Santa Fe” del 11/12/86 (308:2467); “Castiglioni, Pes y Cía., S. A. c. Provincia de Santiago del Estero” E. D., t. 110, p. 372; “Torales, Dolly B. c. Provincia de Corrientes y otros” del 08/08/2006 (329:3074). Incluso en materia de expropiación: “Provincia de Buenos Aires c. Aubert Arnauld, María L. (sus sucesores) y otro” (La Ley, t. 1987-B, p. 73).
(9) CSJN Fallos 311:1812 y 2154; 313: 98 y 548; entre otros citados en el dictamen del Procurador General en la causa “Mendoza, Beatriz S. y otros c. Estado Nacional y otros” (20/06/06).
(10) CSJN, “Mendoza, Beatriz S. y otros c. Estado Nacional y otros” (20/06/06), reiterado más recientemente en “Total Austral S.A. -Sucursal Argentina c. Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, Provincia de s/acción declarativa de certeza” del 1/9/09. Antes en “Torcivía de Navarro Nieto, Magna R. y otras c. Dirección Nac. de Vialidad” (La Ley, t. 1987-B, p. 688), entre otros.
(11) Fallos 318:992 (1995).
(12) Fallos 32:2316 (2006).
(13) El tribunal niega que nos encontremos en presencia de una “causa civil” de acuerdo al concepto tal como ha sido delimitado por el propio Tribunal en la causa “Barreto”, quedando restringido “a aquellos litigios regidos exclusivamente por normas y principios de derecho privado, tanto en lo que concierne a la relación jurídica de que se trata como en el examen sobre la concurrencia de cada uno de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial ventilada y, en su caso, en la determinación y valuación del daño resarcible”, lo cual le lleva a concluir que “no se verifica en el sub lite el recaudo de causa civil exigido por el art. 24, inc. 1°, del decreto-ley 1285/58 para dar lugar a la competencia originaria de este Tribunal reglada por el art. 117 de la Constitución Nacional, cuando una provincia es demandada por un extranjero o por vecinos de otra provincia”.
(14) Véase Gil Domínguez, Andrés, El caso “Mendoza”: hacia la construcción pretoriana de una teoría de los derechos colectivos, La Ley 2006-E, 40. También del mismo autor “Neoconstitucionalismo y derechos colectivos”, Ed. Ediar, Buenos Aires, 2005.
(15) Según el texto del tercer párrafo “corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”.
(16) Sentencia del 4/7/06.
(17) En sentido similar “Benzrihen, Carlos Jorge y otro c. Industrias Magromer Cueros y Pieles S.A. s/daños y perjuicios del 21/9/10.
(18) Sentencia del 25/09/07.
(19) En la misma línea “Altube, Fernanda Beatriz y otros c. Provincia de Buenos Aires y otros s/Amparo” del 28/5/08 y “Asociación de Abogados Ambientalistas c. Provincia de Buenos Aires y otro s/acción de recomposición y saneamiento del río Reconquista s/medida cautelar” del 8/4/08.
(20) “Rivarola, Martín Ramón c. Rutilex Hidrocarburos Argentinos S.A.” del 17/5/2011.
(21) Del dictamen de la Procuración General de la Nación (punto IV) al cual la mayoría de la Corte adhiere con la sola disidencia de Lorenzetti, para quien, de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte, para que “en principio” se configure el presupuesto del art. 7 de la ley General del Ambiente, “sólo basta que en la exposición de los hechos en la demanda se observe que el daño afecta directamente un recurso interjurisdiccional”, lo cual encontraría una excepción cuando la contaminación se produce por migración de los cursos de agua y como consecuencia de la acción antrópica.
(22) Allí, la única circunstancia tomada en cuenta en el dictamen de la Procuración General al que la Corte Suprema se remite es la relativa a los sujetos. Véase el fallo “Universidad Nacional de Rosario c/ Entre Ríos, Provincia de s/ amparo (daño ambiental)” del 9/12/09.
(23) En el fuero federal de Tucumán se tramitan tanto acciones civiles (amparos) como penales (por infracción a la ley de Residuos Peligrosos Nº 24.051) en contra de diversas industrias (ingenios azucareros, citrícolas, frigoríficos, papelera y el ente estatal prestatario del servicio de aguas y cloacas), que vuelcan sus desechos fabriles en afluentes de la cuenca Salí-Dulce. En su marco, se ha dispuesto el procesamiento de varios responsables imponiéndoseles, además, una serie de obligaciones tendientes a reducir el grado de contaminación y recomponer el ambiente, llegándose incluso a aplicarles multas por su incumplimiento. En este sentido, puede verse el caso “Ibrahim, Miguel Ángel c. Ingenio Trinidad s/acción de amparo” (Nº 107/07), tramitado en el Juzgado Federal Nº 2. Por otro lado, en el Juzgado Federal de la provincia de Santiago del Estero, se ha abierto ahora una “megacausa” penal ambiental donde se encuentran denunciados prácticamente todas las industrias tucumanas.
(24) El amparo ambiental, como subtipo del amparo general (art. 43 CN), esta previsto en el art. 30 in fine la ley 25.675 sólo para el “cese” del daño ambiental, sin perjuicio que la “recomposición” del ambiente pueda solicitarse por la misma vía pero por aplicación directa del amparo constitucional general. Ver Sagüés, Néstor P., El amparo ambiental (ley 25.675), La Ley, Doctrinas Esenciales Tomo IV, 01/01/2008, 451.
(25) Los cuatro amparos tienen el mismo objeto y demandan a los responsables de las industrias azucareras, aunque han sido presentados en forma separada tomando como criterio de división los cursos de agua sobre el que arrojan los desechos líquidos los diferentes ingenios con destilería.
(26) La fecha de ingreso es el 17/2/2011.
(27) Dictamen de fecha 5/4/11 en la causa identificada como 61/2011-S, a cuyos fundamentos se remitió en las tres restantes por entender que la cuestión debatida era sustancialmente análoga en todas ellas.
(28) Así lo ordeno en “Universidad Nacional de Rosario c/ Entre Ríos, Provincia de s/ amparo (daño ambiental)” con respecto a la causa “Municipalidad de Rosario c/ Entre Ríos, Provincia de y otro s/amparo (daño ambiental)”.
(29) Sentencia del 24/8/2006. Aunque le denegó la posibilidad de ampliar demanda, es decir, de modificar el objeto procesal inicial, le otorgó intervención como tercero con fundamento en las normas constitucionales y legales (ley 25.675)
(30) Sobre el tema puede verse Cafferatta, Néstor A., El defensor del Pueblo: legitimación para obrar en un amparo ambiental. Daño ambiental y desarrollo sustentable. La Ley, DJ, 2001-3, 1068; también Morello, Mario A., Sbdar, Claudia B., Acción Popular y Procesos Colectivos. Hacia una tutela eficiente del ambiente, Ed. Lajouane, Buenos Aires, 2007, cap. III.
(31) Según información periodística el secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, Juan José Mussi, propuso a los integrantes del Comité de Cuenca Salí-Dulce -los gobernadores de las provincias de la cuenca y los ministros del Interior (Florencio Randazzo), de Planificación Federal (Julio de Vido) y el Jefe de Gabinete (Aníbal Fernández), entre otros- una solución alternativa entre las partes para evitar la intervención de la Corte en el conflicto, aunque el Fiscal de Estado aclaró que continuará con el juicio hasta que no haya “una propuesta verificable de que se evitará que siga la contaminación” (diario La Gaceta, 15/10/11).
(32) Ver Ferrajoli, L. La esfera de lo indecidible y la división de poderes. En Revista de Estudios Constitucionales, Nº 1, año 6, 2008, p. 337-343.
1. La judicialización de los conflictos ambientales
La problemática ambiental ha comenzado a ocupar un lugar cada vez más relevante entre las preocupaciones de la sociedad. A partir de una toma de conciencia acerca de las graves consecuencias que para la naturaleza -en tanto bien escaso- trae consigo el modelo de desarrollo productivo imperante, se ha procurado avanzar en la búsqueda de un equilibrio entre las necesidades económicas y las ambientales (junto con los problemas conexos de pobreza y subdesarrollo) a través del denominado desarrollo sustentable.
Así, en materia ambiental ha surgido un nuevo paradigma que corrió el eje del conflicto: éste ya no será entre individuos sino entre lo individual y lo colectivo, en el ámbito de la esfera social. La naturaleza -como bien colectivo, indivisible y aprovechable por todos los individuos sin comprometer a las generaciones futuras- es el sujeto de este nuevo paradigma (1).
Las características de este nuevo bien ambiental generador de derechos-deberes, han sido descriptas por la Corte Suprema nacional en los siguientes términos: “La tutela del ambiente importa el cumplimiento de los deberes que cada uno de los ciudadanos tienen respecto del cuidado de los ríos, de la diversidad de la flora y la fauna, de los suelos colindantes, de la atmósfera. Estos deberes son el correlato que esos mismos ciudadanos tienen a disfrutar de un ambiente sano, para sí y para las generaciones futuras, porque el daño que un individuo causa al bien colectivo se lo está causando a sí mismo. La mejora o degradación del ambiente beneficia o perjudica a toda la población, porque es un bien que pertenece a la esfera social y transindividual , y de allí deriva la particular energía con que los jueces deben actuar para hacer efectivos estos mandatos constitucionales”(2).
A la par, asistimos al fenómeno de la “expansión global del poder judicial”(3), que supone, sustancialmente, una mayor presencia de la actividad judicial en la vida política y social e implica la tendencia cada vez mayor a resolver los conflictos sociales y políticos en los tribunales, como fruto de un proceso donde los actores políticos y sociales ven como una ventaja recurrir aquellos con el fin de promover sus intereses (4).
En este marco signado por la judicialización de los conflictos sociales y políticos en una sociedad atravesada por el paradigma ambiental, debe ubicarse a las estrategias judiciales seguidas por los actores que demandan la intervención de los tribunales en los asuntos ambientales y llevan hasta allí sus reclamos convirtiendo a éstos en el ámbito donde se debatirán, propondrán y aprobarán las soluciones al conflicto.
Bien puede afirmarse, además, que una de sus causas es la carencia de una política pública ambiental eficiente basada en el desarrollo sustentable por parte de las agencias gubernamentales encargadas de su diseño y aplicación, lo que lleva a los actores sociales a recurrir a los poder judicial en búsqueda de una solución que debe darla primordialmente la política, pero que no lo hace.
Por el lado del Poder Judicial, la Corte Suprema nacional -y creo que a la saga del caso “Mendoza” numerosos tribunales y jueces del país-, han demostrado un compromiso mayor en la protección del derecho constitucional al ambiente y un interés creciente en orientar a la jurisdicción hacia el paradigma ambiental, con todos los cambios que ello supone sobre todo en dentro de un marco procesal que fue diseñado para regular otra clase de conflictos. Por cierto que este saludable camino iniciado ha comenzado también a mostrar las dificultades con las que debe enfrentarse, que se observan con mayor nitidez en la etapa de ejecución de la sentencia.
En este contexto, la Corte Suprema debe decidir ahora si abre la instancia originaria para el trámite de cuatro amparos ambientales iniciados por la Provincia de Santiago del Estero y el Defensor del Pueblo en contra de industrias radicadas en Tucumán por la contaminación de la cuenca Salí-Dulce, las que cuentan con dictamen favorable de la Procuración General de la Nación en la cuestión de competencia. El caso en cuestión constituye una buena oportunidad para dar un panorama actual de los criterios que el máximo tribunal fue trazando sobre la procedencia de su jurisdicción originaria en materia ambiental para su aplicación particular en la problemática particular de la cuenca Salí-Dulce.
2. Lineamientos jurisprudenciales de la Corte Suprema sobre su competencia originaria en materia ambiental
Las provincias argentinas han delegado a los órganos de la justicia federal el conocimiento y la resolución de determinados asuntos regulados en el art. 116 de la Constitución Nacional5. A su vez, el art. 117 delimita dos grupos de casos en donde la Corte Suprema ejercerá su jurisdicción originaria y exclusiva: 1. todos los asuntos concernientes a embajadores, ministros y cónsules extranjeros y 2. aquéllos en los que alguna provincia fuese parte (6).
La Corte, en diversos precedentes, se ha encargado tanto de ampliar cuanto de restringir el acceso a su instancia originaria, ambas cosas mayormente en las hipótesis comprendidas en la segunda categoría señalada precedentemente (7).
Así, aún cuando exista distinta vecindad entre las partes, si la materia del pleito es de derecho local, debe quedar en la órbita de las jurisdicciones locales (8). Por otro lado, y prescindiendo del elemento de la vecindad, deberán resolverse en instancia originaria de la Corte aquellos litigios en los que, siendo parte una provincia, versen sobre una materia directa o predominantemente federal (9). A su vez, no obstante no estar involucrada la materia federal, si en el juicio intervienen una provincia y Estado Nacional, es decir, una parte aforada a la instancia originaria y otra con derecho al fuero federal, “la única solución que satisface esas prerrogativas jurisdiccionales es declarar la competencia originaria” del tribunal supremo (10).
Entonces tenemos que, en dos casos aparentemente no previstos por la regulación constitucional como de jurisdicción originaria, i.e. provincia vs. Estado Nacional y provincia vs. sus propios vecinos, la Corte igualmente ha considerado que resulta procedente, siempre con los recaudos indicados arriba. De otra parte, aún cuando del art. 116 pareciera surgir que siempre procede la competencia originaria en razón de las personas cuando, dentro de los supuestos que esa norma enumera, una provincia sea parte (art. 117), la jurisprudencia del Tribunal (y la reglamentación legal) se han encargado de limitarlos en razón de la materia.
La competencia originaria en cuestiones ambientales debe subsumirse dentro de estos criterios, aunque presenta algunas particularidades propias de la temática.
Ante todo, resulta necesario determinar cuándo una causa ambiental es de competencia federal en razón de la materia. El art. 7 de la Ley General del Ambiente Nº 25.675 (Adla, LXIII-A, 4) enuncia que “en los casos en que el acto, omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o contaminación en recursos ambientales interjudisdiccionales , la competencia será federal”. La Corte se ha encargado de ir precisando algunos conceptos y marcando algunas pautas en orden a este punto.
En el fallo “Roca, Magdalena”(11) estableció como principio que, en materia ambiental, la competencia corresponde a los tribunales locales puesto que “el respeto de las autonomías provinciales requiere que se reserve a sus jueces el conocimiento y la decisión de las causas que, en lo sustancial, versan sobre aspectos propios del derecho provincial dictado en uso de facultades reservadas a las provincias”, como lo serían aquellas destinadas a aplicar los criterios de protección ambiental, postura que ha sido reafirmada en sentencias recientes que comentaré más abajo.
El leading case en la materia es “Mendoza, Beatriz”(12). Recordemos que en esta causa, un grupo de vecinos domiciliados en la Provincia de Buenos Aires y en la Capital Federal demandaban al Estado Nacional, al Estado Provincial, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a un grupo de 44 empresas ubicadas en la cuenca Matanza-Riachuelo, en reclamo por los daños y perjuicios derivados de la contaminación de la cuenca y solicitaban el dictado de una medida cautelar.
La Corte comenzó por distinguir la diversa naturaleza de las pretensiones de los actores, a los efectos de poder analizar su intervención en instancia originaria. Así, delimita dos tipos diferentes de reclamos:
* “La primera reclamación se refiere al resarcimiento de la lesión de bienes individuales, cuyos legitimados activos son las personas que se detallan en el considerando primero, y que reclaman por el resarcimiento de los daños a las personas y al patrimonio que sufren como consecuencia indirecta de la agresión al ambiente…”
* “La segunda pretensión tiene por objeto la defensa del bien de incidencia colectiva, configurado por el ambiente (fs. 75/76). En este supuesto los actores reclaman como legitimados extraordinarios (Constitución Nacional, arts. 41, 43, y 30 de la ley 25.675) para la tutela de un bien colectivo, el que por su naturaleza jurídica, es de uso común, indivisible y está tutelado de una manera no disponible por las partes, ya que primero corresponde la prevención, luego la recomposición y, en ausencia de toda posibilidad, se dará lugar al resarcimiento (art. 28, ley citada)”.
Luego de descartar que la primera se trate de una cuestión federal en razón de la materia (13), respecto de la segunda destaca que tal carácter (el federal) se verificaría en el caso “en la medida en que, por un lado están involucradas más de una jurisdicción estatal; y en que, por el otro, dos de las pretensiones promovidas tienen en mira ese presupuesto atributivo de la competencia -la degradación o contaminación de recursos ambientales- al perseguir la recomposición y el resarcimiento del daño de incidencia colectiva…”. De este modo, “el carácter federal de la materia y la necesidad de conciliar el privilegio al fuero federal que corresponde al Estado Nacional, con la condición de aforada a esta jurisdicción originaria de parte del Estado provincial, la única solución que satisface esas prerrogativas jurisdiccionales es declarar la competencia originaria del Tribunal que prevé el art. 117 de la Constitución Nacional”.
De esa forma, han quedado claramente diferenciados los dos tipos de acciones con relación al medio ambiente y, por consiguiente, cuándo corresponderá a la competencia originaria de la Corte Suprema y cuándo a las jurisdicciones locales o federal, según el caso.
Por una parte, tenemos aquella acción que tiene por objeto la tutela del bien colectivo con sus notas de uso común, indivisibles, transindividuales, pertenecientes a la esfera social y no disponibles por las partes. Aquí se pretende la reparación del denominado daño ambiental per se definido en el art. 27 in fine de la Ley General del Ambiente como “toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas o los bienes o valores colectivos”.
Por la otra, la acción que pretende el resarcimiento por la afectación de los intereses individuales homogéneos de los demandantes (o también denominados derechos subjetivamente colectivos) (14), en tanto han sido víctimas de daños particulares que reconocen una causa común pero que los han afectado en distinta medida o grado, por lo que ellos deben ser precisados además de la constatación del nexo de causalidad.
Luego, la Corte entiende que la acumulación de pretensiones es inadmisible y abre su competencia originaria sólo para el primer tipo de acción (tutela del bien colectivo), a la vez que dispone una serie de medidas a cumplir por los Estados Nacional y Provincial, como por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las empresas demandadas, invocando las facultades ordenatorias e instructorias del art. 32 de la ley 25.675, convoca audiencias públicas e intenta dar el cauce procesal adecuado al bien afectado en la búsqueda de la eficiencia en la tutela.
En pronunciamientos posteriores, se advierte una tendencia a interpretar de modo estricto la prueba sobre la efectividad de la degradación de un recurso ambiental interjurisdiccional, al exigir que este extremo se encuentre debidamente acreditado, en consonancia con el carácter excepcional de la competencia federal y reafirmando la responsabilidad primordial de los titulares originarios de la jurisdicción conforme el art. 41 de la Constitución Nacional (5.)
En esta línea directriz se inscribe la causa “Asociación Civil para la Defensa y Promoción del Cuidado del Medio Ambiente y Calidad de Vida c/ San Luis, Provincia de y otros s/amparo”(16), donde la actora reclamaba al estado provincial y a un municipio la recomposición del daño ambiental en relación a unos predios de disposición de residuos. Aquí la Corte consideró que había que atender al “ámbito territorial afectado por los procesos contaminantes” puntualizando que “en el caso no se encuentra acreditado, con el grado de verosimilitud suficiente que tal denuncia importa y exige para su escrutinio, que “el acto, omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o contaminación en recursos ambientales interjurisdiccionales ” (art. 7° de la ley 25.675), de modo de surtir la competencia federal perseguida … pues no se ha aportado ningún estudio ambiental que permita afirmar ese extremo, y las manifestaciones con relación al punto que realiza la actora en su escrito inicial no permiten generar la correspondiente convicción”(17).
También en el caso “ASSUPA c/ San Juan, Provincia de y otros s/daños y perjuicios”18 donde se reclamaba al estado provincial y a empresas mineras la recomposición del daño ambiental producido por el emprendimiento denominado “Veladero”, la Corte dijo que no se había “aportado ningún estudio ambiental que permita afirmar que se ha logrado acreditar ese extremo [en referencia a la degradación de un recurso ambiental interjurisdiccional]“.
Además agregó que “teniendo en cuenta que la indiscutible migración de los cursos de agua, y de elementos integrados a ella como consecuencia de la acción antrópica , no son datos suficientes para tener por acreditada la interjurisdiccionalidad invocada, no se advierte razón para concluir que el caso en examen deba ser sustanciado y decidido en la jurisdicción federal pretendida ( arg . Fallos: 329:2469, citado, considerando 3°). Si bien la interdependencia es inherente al ambiente, y sobre la base de ella podría afirmarse que siempre se puede aludir al carácter interjurisdiccional referido, para valorar las situaciones que se plantean no debe perderse de vista la localización del factor degradante, y resulta claro que en el sub lite dicho factor, en el caso de existir, se encuentra en el territorio de la Provincia de San Juan. Ello, más allá de la movilidad que se le pueda atribuir a ciertos elementos que se utilicen en la explotación minera que se denuncia, y con relación a los cuales sería muy difícil afirmar, con los antecedentes obrantes en autos y sin prueba concreta al respecto, que llegan a otros territorios con las características contaminantes que se le atribuyen; y que autoricen a concluir que será necesario disponer que otras jurisdicciones recompongan el medio ambiente tal como se pide”(19).
Como se habrá observado, otro de los criterios elaborados por el máximo tribunal a los fines de discernir en los casos concretos sobre la competencia federal es el de la localización del factor contaminante. Ello revestirá especial importancia para determinar qué jurisdicción será la encargada de recomponer, o en su caso resarcir, el daño causado al ambiente y establecer una concurrencia de sujetos obligados a ello que pueda incidir en la demostración de la interjurisdiccionalidad.
En un fallo reciente (20), la Corte, por mayoría, insistió sobre la necesidad de demostrar, con alguna evaluación científica, la efectiva degradación de un recurso ambiental interjurisdiccional, y que “la convicción al respecto debe necesariamente surgir de los términos en que se formule la demanda y de los estudios ambientales que la acompañen… o, en su defecto, alguna otra evidencia que demuestre la verosímil afectación de las jurisdicciones involucradas”(21).
Podemos establecer entonces que, en principio, para suscitar la competencia originaria de la Corte se requiere estar en presencia de una materia federal, para lo cual habrá que atender centralmente a la interjurisdiccionalidad del daño y al modo en que debe probarse e interpretarse esta circunstancia según la jurisprudencia reseñada, siempre, claro, que en el juicio sea parte un sujeto aforado a aquella.
Sin embargo, la Corte ha elaborado la doctrina según la cual, aunque no estemos en presencia de una materia ambiental federal, su competencia originaria podría habilitarse ratione personae en virtud de estar demandado un sujeto aforado a ella (una provincia) y otro con derecho a litigar en el fuero federal (el Estado Nacional), justificando tal decisión en la necesidad de satisfacer ambas prerrogativas.
Entonces podría darse el caso que, en una causa ambiental, no obstante no haberse demostrado el extremo del art. 7 segundo párrafo de ley General del Ambiente y se demande conjuntamente a una provincia y al Estado Nacional, provocaría el conocimiento de la Corte en instancia originaria. Pero para ello suceda el Tribunal ha exigido que el Estado Nacional, más allá de haber sido nominalmente demandado, sea parte “sustancial” de la cuestión planteada, dejando sentado que “El eventual ejercicio por parte de la Nación de facultades relacionadas con el medio ambiente, sustentadas en la responsabilidad general en orden a la obligación de evitar que se causen daños ecológicos, no resulta suficiente para atribuirle el carácter que se pretende, ya que su responsabilidad de carácter general al respecto, no permite involucrarla a tal extremo, de manera obligada, en las consecuencias dañosas que se produzcan con motivo de hechos extraños a su intervención ( arg . Fallos: 312:2138)”.
Pero también podría ocurrir el caso inverso: que el demandante sea un sujeto con derecho al fuero federal y, el demandado, un estado provincial, lo cual también abrirá la instancia originaria de la Corte, como fue el caso donde la Universidad Nacional de Rosario demandó a la provincia de Entre Ríos por daño ambiental (22).
Tal es el panorama de los criterios actuales de la Corte Suprema que habilitarían su jurisdicción originaria en cuestiones ambientales los que, en líneas generales, han tendido a ser rigurosos en cuanto a la comprobación de la interjurisdiccionalidad del daño.
3. La problemática de la contaminación de la cuenca Salí-Dulce. Los amparos ambientales en la Corte Suprema
Las demandas y las denuncias realizadas por la contaminación de la cuenca Salí-Dulce y del lago del dique El Frontal, generada por las distintas industrias -principalmente azucareras- ubicadas en la provincia de Tucumán, ha provocado la judicialización del problema desde hace algún tiempo (23).
El gobierno de Santiago del Estero, representado por el Fiscal de Estado, y el Defensor del Pueblo de esa provincia, interpusieron ante la justicia federal cuatro amparos ambientales (24) en contra de los responsables de la explotación de industrias azucareras ubicadas en la provincia de Tucumán. Su objeto es hacer cesar la contaminación y la recomposición del ambiente dañado, originada en el vuelco de efluentes de fábrica sobre cursos de agua que terminan por desembocar en el dique “El Frontal”, cuyo lago es compartido por ambas jurisdicciones provinciales (25).
Como elemento de prueba, la demanda hace especial referencia a un informe técnico elaborado por un especialista en reducción de la contaminación de dicha zona hídrica ante una solicitud de la Defensoría del Pueblo al Comité Interjurisdiccional de la Cuenca Salí-Dulce en el mes de Agosto, cuando se produjo una inusual mortandad de peces para esa época. Este informe da cuenta de un elevado nivel de los parámetros medidos, tales como DBO (demanda bioquímica de oxigeno), DQO (demanda química de oxigeno), PH, potasio, conductividad, etc., aludiendo como principal agente contaminante causante de dicha situación a la vinaza, un sub-producto derivado de los procesos industriales cuyo caudal se ha visto intensificado como consecuencia de la producción de bioetanol.
Por ello, solicita, además, el dictado de una medida cautelar consistente en la suspensión de la producción de bioetanol y cualquier otro tipo de alcohol que tenga como subproducto la vinaza, por parte de cada una de las fábricas demandadas, hasta tanto garanticen un sistema de tratamiento para cumplir con los parámetros legales.
El Juzgado Federal de Santiago del Estero, donde fue interpuesta primeramente la demanda, se declaró incompetente a favor de la jurisdicción originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Radicadas en el máximo tribunal (26), estas acciones judiciales cuentan con dictamen favorable de la Procuración General de la Nación en relación a la competencia originaria de la Corte. Los fundamentos del dictamen pueden resumirse del siguiente modo: (i) resulta procedente el trámite de una acción de amparo en la instancia originaria del Tribunal siempre se verifiquen las hipótesis que la hagan surgir; (ii) entiende configurado en el caso el requisito del art. 7 de la ley General del Ambiente ya que “según surge de los términos de la demanda y de la prueba documental agregada al expediente, puesto que la Provincia de Santiago del Estero deduce demanda por daño ambiental colectivo contra dos destilerías ubicadas en la Provincia de Tucumán, ante la contaminación del lago del Dique Frontal de Las Termas de Río Hondo, que es compartido por ambas provincias, y que recibe los residuos de los afluentes que conforma la Cuenca Salí – Dulce, recurso natural de carácter interjurisdiccional que atraviesa la provincias de Salta, Tucumán, Catamarca, Santiago del Estero y Córdoba”; (iii) es parte la provincia de Santiago del Estero (27).
Entiendo que resulta factible que la Corte disponga la acumulación de las causas, como ya lo hizo en otras oportunidades, ya que todas tienen por objeto la protección del mismo recurso ambiental interjurisdiccional, a los fines de que recaiga una sentencia única, sin perjuicio de que cada una continúe su trámite por separado (28).
En cuanto a la materia del pleito, la Corte deberá ponderar si el estudio ambiental acompañado por los demandantes tiene aptitud para acreditar, con el grado de verosimilitud que viene exigiendo en sus precedentes, la efectiva degradación de un recurso ambiental interjurisdiccional y, en forma concomitante, habrá de evaluar los términos de la demanda. No cabe perder aquí de vista que el lago del Dique El Frontal, cuya contaminación se denuncia con apoyo en el informe mencionado, constituye un área geográfica que comparten dos jurisdicciones, aunque la obligación de recomponer pesaría sobre uno de ellas. Así, existen fuertes presunciones sobre la relación de causalidad entre los efluentes industriales y el resultado contaminante, reforzado por la ubicación y el trayecto de los cursos de agua, con lo cual, en esa instancia resultaría suficiente para tener por acreditados los extremos del art. 7 de la ley 25.675.
Respecto de los sujetos activos, cabría que la Corte acepte la legitimación activa del Defensor del Pueblo provincial teniendo el precedente “Mendoza”(29), aunque si bien se trataba del Defensor del Pueblo de la Nación dado que las normas de la ley 25.675 son aplicables en todo el territorio de la Nación, sin perjuicio de lo que establezca el derecho público provincial, también cabe considerarlo incluido (aparte de ser -creo- saludable su intervención en razón del tipo de derechos involucrados) (30).
Aparecen como demandados en este caso sujetos privados (empresas) acusadas de los vuelcos en una cuenca interjurisdiccional, de manera similar a la causa “Mendoza” en relación al Riachuelo; pero a diferencia de ésta, no fueron demandados ni Estado Provincial ni el Nacional.
En el caso del gobierno de la provincia de Tucumán entiendo que resultaría procedente su citación como tercero al pleito siguiendo la doctrina de la Corte sobre de la responsabilidad primaria que le cabe al titular originario de la jurisdicción en la aplicación de las normas de protección ambiental. En cuanto al Estado Nacional, eventualmente podría ser citado, situación que en el caso se presenta un tanto más difusa desde que habría que acreditar el incumplimiento de obligaciones precisas y no la mera omisión de deberes generales de protección al ambiente, como lo ha exigido la doctrina de la Corte.
En suma, si los actores deciden continuar con el proceso (31), se presenta como una posibilidad cierta, en base a los precedentes jurisprudenciales y al dictamen de la Procuración General, la apertura de la jurisdicción originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación para el tratamiento de la problemática ambiental en torno de la cuenca Salí-Dulce. Se trataría de una nueva intervención de los tribunales sobre asuntos donde la política ha fracasado en la función administrativa de garantía que, en un Estado constitucional de derecho, es de su competencia (32). Podría tratarse de un nuevo caso “Mendoza”, que venga a nuevamente a llamar la atención al poder administrador de tomarse en serio la protección del ambiente.
(1) Cfr. Lorenzetti, Ricardo. Teoría del Derecho Ambiental, La Ley, Buenos Aires, 2008, p. 1-25.
(2) CSJN, causa “Mendoza Beatriz S. y otros c/ Estado Nacional y otros” (sentencia del 20/06/06), considerando 18, párrafo cuarto
(3) Tate, N. & Vallinder, T. (eds.). The global expansion of Judicial Power. New York University Press, New York, 1995.
(4) Domingo, Pilar. Ciudadanía, derechos y justicia en América Latina: ciudadanización-judicialización de la política. Revista CIDOB d’afers internacionals, (85-86), 2009, p. 33-52.
(5) “Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la Nación, el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución, y por las leyes de la Nación, con la reserva hecha en el inciso 12 del artículo 75: y por los tratados con las naciones extranjeras: de las causas concernientes a embajadores, ministros públicos y cónsules extranjeros: de las causas de almirantazgo y jurisdicción marítima: de los asuntos en que la Nación sea parte: de las causas que se susciten entre dos o más provincias; entre una provincia y los vecinos de otra; entre los vecinos de diferentes provincias; y entre una provincia o sus vecinos, contra un Estado o ciudadano extranjero”.
(6) La reglamentación de esta norma constitucional se encuentra en el art. 24 del decreto-ley 1285/58 que dispone lo siguiente: “La Corte Suprema de Justicia conocerá: 1°) Originaria y exclusivamente, en todos los asuntos que versen entre dos (2) o más provincias y los civiles entre una (1) provincia y algún vecino o vecinos de otra o ciudadanos o súbditos extranjeros; de aquellos que versen entre una (1) provincia y un (1) Estado extranjero; de las causas concernientes a embajadores u otros ministros diplomáticos extranjeros, a las personas que compongan la legación y a los individuos de su familia, del modo que una corte de justicia puede proceder con arreglo al derecho de gentes; y de las causas que versen sobre privilegios y exenciones de los cónsules extranjeros en su carácter público…”.
(7) La tendencia a la reducción de la competencia originaria puede advertirse particularmente en los casos de daños y perjuicios y acciones declarativas de inconstitucionalidad de normas provinciales. El tema es desarrollado por Bianchi, Alberto, Alcances actuales de la competencia originaria de la Corte Suprema, JA, 2007-IV, 1328.
(8) V.gr. “Sosto, Armando y otros c. Provincia de Santa Fe” del 11/12/86 (308:2467); “Castiglioni, Pes y Cía., S. A. c. Provincia de Santiago del Estero” E. D., t. 110, p. 372; “Torales, Dolly B. c. Provincia de Corrientes y otros” del 08/08/2006 (329:3074). Incluso en materia de expropiación: “Provincia de Buenos Aires c. Aubert Arnauld, María L. (sus sucesores) y otro” (La Ley, t. 1987-B, p. 73).
(9) CSJN Fallos 311:1812 y 2154; 313: 98 y 548; entre otros citados en el dictamen del Procurador General en la causa “Mendoza, Beatriz S. y otros c. Estado Nacional y otros” (20/06/06).
(10) CSJN, “Mendoza, Beatriz S. y otros c. Estado Nacional y otros” (20/06/06), reiterado más recientemente en “Total Austral S.A. -Sucursal Argentina c. Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, Provincia de s/acción declarativa de certeza” del 1/9/09. Antes en “Torcivía de Navarro Nieto, Magna R. y otras c. Dirección Nac. de Vialidad” (La Ley, t. 1987-B, p. 688), entre otros.
(11) Fallos 318:992 (1995).
(12) Fallos 32:2316 (2006).
(13) El tribunal niega que nos encontremos en presencia de una “causa civil” de acuerdo al concepto tal como ha sido delimitado por el propio Tribunal en la causa “Barreto”, quedando restringido “a aquellos litigios regidos exclusivamente por normas y principios de derecho privado, tanto en lo que concierne a la relación jurídica de que se trata como en el examen sobre la concurrencia de cada uno de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial ventilada y, en su caso, en la determinación y valuación del daño resarcible”, lo cual le lleva a concluir que “no se verifica en el sub lite el recaudo de causa civil exigido por el art. 24, inc. 1°, del decreto-ley 1285/58 para dar lugar a la competencia originaria de este Tribunal reglada por el art. 117 de la Constitución Nacional, cuando una provincia es demandada por un extranjero o por vecinos de otra provincia”.
(14) Véase Gil Domínguez, Andrés, El caso “Mendoza”: hacia la construcción pretoriana de una teoría de los derechos colectivos, La Ley 2006-E, 40. También del mismo autor “Neoconstitucionalismo y derechos colectivos”, Ed. Ediar, Buenos Aires, 2005.
(15) Según el texto del tercer párrafo “corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”.
(16) Sentencia del 4/7/06.
(17) En sentido similar “Benzrihen, Carlos Jorge y otro c. Industrias Magromer Cueros y Pieles S.A. s/daños y perjuicios del 21/9/10.
(18) Sentencia del 25/09/07.
(19) En la misma línea “Altube, Fernanda Beatriz y otros c. Provincia de Buenos Aires y otros s/Amparo” del 28/5/08 y “Asociación de Abogados Ambientalistas c. Provincia de Buenos Aires y otro s/acción de recomposición y saneamiento del río Reconquista s/medida cautelar” del 8/4/08.
(20) “Rivarola, Martín Ramón c. Rutilex Hidrocarburos Argentinos S.A.” del 17/5/2011.
(21) Del dictamen de la Procuración General de la Nación (punto IV) al cual la mayoría de la Corte adhiere con la sola disidencia de Lorenzetti, para quien, de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte, para que “en principio” se configure el presupuesto del art. 7 de la ley General del Ambiente, “sólo basta que en la exposición de los hechos en la demanda se observe que el daño afecta directamente un recurso interjurisdiccional”, lo cual encontraría una excepción cuando la contaminación se produce por migración de los cursos de agua y como consecuencia de la acción antrópica.
(22) Allí, la única circunstancia tomada en cuenta en el dictamen de la Procuración General al que la Corte Suprema se remite es la relativa a los sujetos. Véase el fallo “Universidad Nacional de Rosario c/ Entre Ríos, Provincia de s/ amparo (daño ambiental)” del 9/12/09.
(23) En el fuero federal de Tucumán se tramitan tanto acciones civiles (amparos) como penales (por infracción a la ley de Residuos Peligrosos Nº 24.051) en contra de diversas industrias (ingenios azucareros, citrícolas, frigoríficos, papelera y el ente estatal prestatario del servicio de aguas y cloacas), que vuelcan sus desechos fabriles en afluentes de la cuenca Salí-Dulce. En su marco, se ha dispuesto el procesamiento de varios responsables imponiéndoseles, además, una serie de obligaciones tendientes a reducir el grado de contaminación y recomponer el ambiente, llegándose incluso a aplicarles multas por su incumplimiento. En este sentido, puede verse el caso “Ibrahim, Miguel Ángel c. Ingenio Trinidad s/acción de amparo” (Nº 107/07), tramitado en el Juzgado Federal Nº 2. Por otro lado, en el Juzgado Federal de la provincia de Santiago del Estero, se ha abierto ahora una “megacausa” penal ambiental donde se encuentran denunciados prácticamente todas las industrias tucumanas.
(24) El amparo ambiental, como subtipo del amparo general (art. 43 CN), esta previsto en el art. 30 in fine la ley 25.675 sólo para el “cese” del daño ambiental, sin perjuicio que la “recomposición” del ambiente pueda solicitarse por la misma vía pero por aplicación directa del amparo constitucional general. Ver Sagüés, Néstor P., El amparo ambiental (ley 25.675), La Ley, Doctrinas Esenciales Tomo IV, 01/01/2008, 451.
(25) Los cuatro amparos tienen el mismo objeto y demandan a los responsables de las industrias azucareras, aunque han sido presentados en forma separada tomando como criterio de división los cursos de agua sobre el que arrojan los desechos líquidos los diferentes ingenios con destilería.
(26) La fecha de ingreso es el 17/2/2011.
(27) Dictamen de fecha 5/4/11 en la causa identificada como 61/2011-S, a cuyos fundamentos se remitió en las tres restantes por entender que la cuestión debatida era sustancialmente análoga en todas ellas.
(28) Así lo ordeno en “Universidad Nacional de Rosario c/ Entre Ríos, Provincia de s/ amparo (daño ambiental)” con respecto a la causa “Municipalidad de Rosario c/ Entre Ríos, Provincia de y otro s/amparo (daño ambiental)”.
(29) Sentencia del 24/8/2006. Aunque le denegó la posibilidad de ampliar demanda, es decir, de modificar el objeto procesal inicial, le otorgó intervención como tercero con fundamento en las normas constitucionales y legales (ley 25.675)
(30) Sobre el tema puede verse Cafferatta, Néstor A., El defensor del Pueblo: legitimación para obrar en un amparo ambiental. Daño ambiental y desarrollo sustentable. La Ley, DJ, 2001-3, 1068; también Morello, Mario A., Sbdar, Claudia B., Acción Popular y Procesos Colectivos. Hacia una tutela eficiente del ambiente, Ed. Lajouane, Buenos Aires, 2007, cap. III.
(31) Según información periodística el secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, Juan José Mussi, propuso a los integrantes del Comité de Cuenca Salí-Dulce -los gobernadores de las provincias de la cuenca y los ministros del Interior (Florencio Randazzo), de Planificación Federal (Julio de Vido) y el Jefe de Gabinete (Aníbal Fernández), entre otros- una solución alternativa entre las partes para evitar la intervención de la Corte en el conflicto, aunque el Fiscal de Estado aclaró que continuará con el juicio hasta que no haya “una propuesta verificable de que se evitará que siga la contaminación” (diario La Gaceta, 15/10/11).
(32) Ver Ferrajoli, L. La esfera de lo indecidible y la división de poderes. En Revista de Estudios Constitucionales, Nº 1, año 6, 2008, p. 337-343.
publicado por http://thomsonreuterslatam.com/articulos-de-opinion/30/04/2012/la-competencia-originaria-de-la-csjn-en-cuestiones-ambientales-y-el-caso-cuenca-sali-dulce
1. La judicialización de los conflictos ambientales
La problemática ambiental ha comenzado a ocupar un lugar cada vez más relevante entre las preocupaciones de la sociedad. A partir de una toma de conciencia acerca de las graves consecuencias que para la naturaleza -en tanto bien escaso- trae consigo el modelo de desarrollo productivo imperante, se ha procurado avanzar en la búsqueda de un equilibrio entre las necesidades económicas y las ambientales (junto con los problemas conexos de pobreza y subdesarrollo) a través del denominado desarrollo sustentable.
Así, en materia ambiental ha surgido un nuevo paradigma que corrió el eje del conflicto: éste ya no será entre individuos sino entre lo individual y lo colectivo, en el ámbito de la esfera social. La naturaleza -como bien colectivo, indivisible y aprovechable por todos los individuos sin comprometer a las generaciones futuras- es el sujeto de este nuevo paradigma (1).
Las características de este nuevo bien ambiental generador de derechos-deberes, han sido descriptas por la Corte Suprema nacional en los siguientes términos: “La tutela del ambiente importa el cumplimiento de los deberes que cada uno de los ciudadanos tienen respecto del cuidado de los ríos, de la diversidad de la flora y la fauna, de los suelos colindantes, de la atmósfera. Estos deberes son el correlato que esos mismos ciudadanos tienen a disfrutar de un ambiente sano, para sí y para las generaciones futuras, porque el daño que un individuo causa al bien colectivo se lo está causando a sí mismo. La mejora o degradación del ambiente beneficia o perjudica a toda la población, porque es un bien que pertenece a la esfera social y transindividual , y de allí deriva la particular energía con que los jueces deben actuar para hacer efectivos estos mandatos constitucionales”(2).
A la par, asistimos al fenómeno de la “expansión global del poder judicial”(3), que supone, sustancialmente, una mayor presencia de la actividad judicial en la vida política y social e implica la tendencia cada vez mayor a resolver los conflictos sociales y políticos en los tribunales, como fruto de un proceso donde los actores políticos y sociales ven como una ventaja recurrir aquellos con el fin de promover sus intereses (4).
En este marco signado por la judicialización de los conflictos sociales y políticos en una sociedad atravesada por el paradigma ambiental, debe ubicarse a las estrategias judiciales seguidas por los actores que demandan la intervención de los tribunales en los asuntos ambientales y llevan hasta allí sus reclamos convirtiendo a éstos en el ámbito donde se debatirán, propondrán y aprobarán las soluciones al conflicto.
Bien puede afirmarse, además, que una de sus causas es la carencia de una política pública ambiental eficiente basada en el desarrollo sustentable por parte de las agencias gubernamentales encargadas de su diseño y aplicación, lo que lleva a los actores sociales a recurrir a los poder judicial en búsqueda de una solución que debe darla primordialmente la política, pero que no lo hace.
Por el lado del Poder Judicial, la Corte Suprema nacional -y creo que a la saga del caso “Mendoza” numerosos tribunales y jueces del país-, han demostrado un compromiso mayor en la protección del derecho constitucional al ambiente y un interés creciente en orientar a la jurisdicción hacia el paradigma ambiental, con todos los cambios que ello supone sobre todo en dentro de un marco procesal que fue diseñado para regular otra clase de conflictos. Por cierto que este saludable camino iniciado ha comenzado también a mostrar las dificultades con las que debe enfrentarse, que se observan con mayor nitidez en la etapa de ejecución de la sentencia.
En este contexto, la Corte Suprema debe decidir ahora si abre la instancia originaria para el trámite de cuatro amparos ambientales iniciados por la Provincia de Santiago del Estero y el Defensor del Pueblo en contra de industrias radicadas en Tucumán por la contaminación de la cuenca Salí-Dulce, las que cuentan con dictamen favorable de la Procuración General de la Nación en la cuestión de competencia. El caso en cuestión constituye una buena oportunidad para dar un panorama actual de los criterios que el máximo tribunal fue trazando sobre la procedencia de su jurisdicción originaria en materia ambiental para su aplicación particular en la problemática particular de la cuenca Salí-Dulce.
2. Lineamientos jurisprudenciales de la Corte Suprema sobre su competencia originaria en materia ambiental
Las provincias argentinas han delegado a los órganos de la justicia federal el conocimiento y la resolución de determinados asuntos regulados en el art. 116 de la Constitución Nacional5. A su vez, el art. 117 delimita dos grupos de casos en donde la Corte Suprema ejercerá su jurisdicción originaria y exclusiva: 1. todos los asuntos concernientes a embajadores, ministros y cónsules extranjeros y 2. aquéllos en los que alguna provincia fuese parte (6).
La Corte, en diversos precedentes, se ha encargado tanto de ampliar cuanto de restringir el acceso a su instancia originaria, ambas cosas mayormente en las hipótesis comprendidas en la segunda categoría señalada precedentemente (7).
Así, aún cuando exista distinta vecindad entre las partes, si la materia del pleito es de derecho local, debe quedar en la órbita de las jurisdicciones locales (8). Por otro lado, y prescindiendo del elemento de la vecindad, deberán resolverse en instancia originaria de la Corte aquellos litigios en los que, siendo parte una provincia, versen sobre una materia directa o predominantemente federal (9). A su vez, no obstante no estar involucrada la materia federal, si en el juicio intervienen una provincia y Estado Nacional, es decir, una parte aforada a la instancia originaria y otra con derecho al fuero federal, “la única solución que satisface esas prerrogativas jurisdiccionales es declarar la competencia originaria” del tribunal supremo (10).
Entonces tenemos que, en dos casos aparentemente no previstos por la regulación constitucional como de jurisdicción originaria, i.e. provincia vs. Estado Nacional y provincia vs. sus propios vecinos, la Corte igualmente ha considerado que resulta procedente, siempre con los recaudos indicados arriba. De otra parte, aún cuando del art. 116 pareciera surgir que siempre procede la competencia originaria en razón de las personas cuando, dentro de los supuestos que esa norma enumera, una provincia sea parte (art. 117), la jurisprudencia del Tribunal (y la reglamentación legal) se han encargado de limitarlos en razón de la materia.
La competencia originaria en cuestiones ambientales debe subsumirse dentro de estos criterios, aunque presenta algunas particularidades propias de la temática.
Ante todo, resulta necesario determinar cuándo una causa ambiental es de competencia federal en razón de la materia. El art. 7 de la Ley General del Ambiente Nº 25.675 (Adla, LXIII-A, 4) enuncia que “en los casos en que el acto, omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o contaminación en recursos ambientales interjudisdiccionales , la competencia será federal”. La Corte se ha encargado de ir precisando algunos conceptos y marcando algunas pautas en orden a este punto.
En el fallo “Roca, Magdalena”(11) estableció como principio que, en materia ambiental, la competencia corresponde a los tribunales locales puesto que “el respeto de las autonomías provinciales requiere que se reserve a sus jueces el conocimiento y la decisión de las causas que, en lo sustancial, versan sobre aspectos propios del derecho provincial dictado en uso de facultades reservadas a las provincias”, como lo serían aquellas destinadas a aplicar los criterios de protección ambiental, postura que ha sido reafirmada en sentencias recientes que comentaré más abajo.
El leading case en la materia es “Mendoza, Beatriz”(12). Recordemos que en esta causa, un grupo de vecinos domiciliados en la Provincia de Buenos Aires y en la Capital Federal demandaban al Estado Nacional, al Estado Provincial, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a un grupo de 44 empresas ubicadas en la cuenca Matanza-Riachuelo, en reclamo por los daños y perjuicios derivados de la contaminación de la cuenca y solicitaban el dictado de una medida cautelar.
La Corte comenzó por distinguir la diversa naturaleza de las pretensiones de los actores, a los efectos de poder analizar su intervención en instancia originaria. Así, delimita dos tipos diferentes de reclamos:
* “La primera reclamación se refiere al resarcimiento de la lesión de bienes individuales, cuyos legitimados activos son las personas que se detallan en el considerando primero, y que reclaman por el resarcimiento de los daños a las personas y al patrimonio que sufren como consecuencia indirecta de la agresión al ambiente…”
* “La segunda pretensión tiene por objeto la defensa del bien de incidencia colectiva, configurado por el ambiente (fs. 75/76). En este supuesto los actores reclaman como legitimados extraordinarios (Constitución Nacional, arts. 41, 43, y 30 de la ley 25.675) para la tutela de un bien colectivo, el que por su naturaleza jurídica, es de uso común, indivisible y está tutelado de una manera no disponible por las partes, ya que primero corresponde la prevención, luego la recomposición y, en ausencia de toda posibilidad, se dará lugar al resarcimiento (art. 28, ley citada)”.
Luego de descartar que la primera se trate de una cuestión federal en razón de la materia (13), respecto de la segunda destaca que tal carácter (el federal) se verificaría en el caso “en la medida en que, por un lado están involucradas más de una jurisdicción estatal; y en que, por el otro, dos de las pretensiones promovidas tienen en mira ese presupuesto atributivo de la competencia -la degradación o contaminación de recursos ambientales- al perseguir la recomposición y el resarcimiento del daño de incidencia colectiva…”. De este modo, “el carácter federal de la materia y la necesidad de conciliar el privilegio al fuero federal que corresponde al Estado Nacional, con la condición de aforada a esta jurisdicción originaria de parte del Estado provincial, la única solución que satisface esas prerrogativas jurisdiccionales es declarar la competencia originaria del Tribunal que prevé el art. 117 de la Constitución Nacional”.
De esa forma, han quedado claramente diferenciados los dos tipos de acciones con relación al medio ambiente y, por consiguiente, cuándo corresponderá a la competencia originaria de la Corte Suprema y cuándo a las jurisdicciones locales o federal, según el caso.
Por una parte, tenemos aquella acción que tiene por objeto la tutela del bien colectivo con sus notas de uso común, indivisibles, transindividuales, pertenecientes a la esfera social y no disponibles por las partes. Aquí se pretende la reparación del denominado daño ambiental per se definido en el art. 27 in fine de la Ley General del Ambiente como “toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas o los bienes o valores colectivos”.
Por la otra, la acción que pretende el resarcimiento por la afectación de los intereses individuales homogéneos de los demandantes (o también denominados derechos subjetivamente colectivos) (14), en tanto han sido víctimas de daños particulares que reconocen una causa común pero que los han afectado en distinta medida o grado, por lo que ellos deben ser precisados además de la constatación del nexo de causalidad.
Luego, la Corte entiende que la acumulación de pretensiones es inadmisible y abre su competencia originaria sólo para el primer tipo de acción (tutela del bien colectivo), a la vez que dispone una serie de medidas a cumplir por los Estados Nacional y Provincial, como por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las empresas demandadas, invocando las facultades ordenatorias e instructorias del art. 32 de la ley 25.675, convoca audiencias públicas e intenta dar el cauce procesal adecuado al bien afectado en la búsqueda de la eficiencia en la tutela.
En pronunciamientos posteriores, se advierte una tendencia a interpretar de modo estricto la prueba sobre la efectividad de la degradación de un recurso ambiental interjurisdiccional, al exigir que este extremo se encuentre debidamente acreditado, en consonancia con el carácter excepcional de la competencia federal y reafirmando la responsabilidad primordial de los titulares originarios de la jurisdicción conforme el art. 41 de la Constitución Nacional (5.)
En esta línea directriz se inscribe la causa “Asociación Civil para la Defensa y Promoción del Cuidado del Medio Ambiente y Calidad de Vida c/ San Luis, Provincia de y otros s/amparo”(16), donde la actora reclamaba al estado provincial y a un municipio la recomposición del daño ambiental en relación a unos predios de disposición de residuos. Aquí la Corte consideró que había que atender al “ámbito territorial afectado por los procesos contaminantes” puntualizando que “en el caso no se encuentra acreditado, con el grado de verosimilitud suficiente que tal denuncia importa y exige para su escrutinio, que “el acto, omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o contaminación en recursos ambientales interjurisdiccionales ” (art. 7° de la ley 25.675), de modo de surtir la competencia federal perseguida … pues no se ha aportado ningún estudio ambiental que permita afirmar ese extremo, y las manifestaciones con relación al punto que realiza la actora en su escrito inicial no permiten generar la correspondiente convicción”(17).
También en el caso “ASSUPA c/ San Juan, Provincia de y otros s/daños y perjuicios”18 donde se reclamaba al estado provincial y a empresas mineras la recomposición del daño ambiental producido por el emprendimiento denominado “Veladero”, la Corte dijo que no se había “aportado ningún estudio ambiental que permita afirmar que se ha logrado acreditar ese extremo [en referencia a la degradación de un recurso ambiental interjurisdiccional]“.
Además agregó que “teniendo en cuenta que la indiscutible migración de los cursos de agua, y de elementos integrados a ella como consecuencia de la acción antrópica , no son datos suficientes para tener por acreditada la interjurisdiccionalidad invocada, no se advierte razón para concluir que el caso en examen deba ser sustanciado y decidido en la jurisdicción federal pretendida ( arg . Fallos: 329:2469, citado, considerando 3°). Si bien la interdependencia es inherente al ambiente, y sobre la base de ella podría afirmarse que siempre se puede aludir al carácter interjurisdiccional referido, para valorar las situaciones que se plantean no debe perderse de vista la localización del factor degradante, y resulta claro que en el sub lite dicho factor, en el caso de existir, se encuentra en el territorio de la Provincia de San Juan. Ello, más allá de la movilidad que se le pueda atribuir a ciertos elementos que se utilicen en la explotación minera que se denuncia, y con relación a los cuales sería muy difícil afirmar, con los antecedentes obrantes en autos y sin prueba concreta al respecto, que llegan a otros territorios con las características contaminantes que se le atribuyen; y que autoricen a concluir que será necesario disponer que otras jurisdicciones recompongan el medio ambiente tal como se pide”(19).
Como se habrá observado, otro de los criterios elaborados por el máximo tribunal a los fines de discernir en los casos concretos sobre la competencia federal es el de la localización del factor contaminante. Ello revestirá especial importancia para determinar qué jurisdicción será la encargada de recomponer, o en su caso resarcir, el daño causado al ambiente y establecer una concurrencia de sujetos obligados a ello que pueda incidir en la demostración de la interjurisdiccionalidad.
En un fallo reciente (20), la Corte, por mayoría, insistió sobre la necesidad de demostrar, con alguna evaluación científica, la efectiva degradación de un recurso ambiental interjurisdiccional, y que “la convicción al respecto debe necesariamente surgir de los términos en que se formule la demanda y de los estudios ambientales que la acompañen… o, en su defecto, alguna otra evidencia que demuestre la verosímil afectación de las jurisdicciones involucradas”(21).
Podemos establecer entonces que, en principio, para suscitar la competencia originaria de la Corte se requiere estar en presencia de una materia federal, para lo cual habrá que atender centralmente a la interjurisdiccionalidad del daño y al modo en que debe probarse e interpretarse esta circunstancia según la jurisprudencia reseñada, siempre, claro, que en el juicio sea parte un sujeto aforado a aquella.
Sin embargo, la Corte ha elaborado la doctrina según la cual, aunque no estemos en presencia de una materia ambiental federal, su competencia originaria podría habilitarse ratione personae en virtud de estar demandado un sujeto aforado a ella (una provincia) y otro con derecho a litigar en el fuero federal (el Estado Nacional), justificando tal decisión en la necesidad de satisfacer ambas prerrogativas.
Entonces podría darse el caso que, en una causa ambiental, no obstante no haberse demostrado el extremo del art. 7 segundo párrafo de ley General del Ambiente y se demande conjuntamente a una provincia y al Estado Nacional, provocaría el conocimiento de la Corte en instancia originaria. Pero para ello suceda el Tribunal ha exigido que el Estado Nacional, más allá de haber sido nominalmente demandado, sea parte “sustancial” de la cuestión planteada, dejando sentado que “El eventual ejercicio por parte de la Nación de facultades relacionadas con el medio ambiente, sustentadas en la responsabilidad general en orden a la obligación de evitar que se causen daños ecológicos, no resulta suficiente para atribuirle el carácter que se pretende, ya que su responsabilidad de carácter general al respecto, no permite involucrarla a tal extremo, de manera obligada, en las consecuencias dañosas que se produzcan con motivo de hechos extraños a su intervención ( arg . Fallos: 312:2138)”.
Pero también podría ocurrir el caso inverso: que el demandante sea un sujeto con derecho al fuero federal y, el demandado, un estado provincial, lo cual también abrirá la instancia originaria de la Corte, como fue el caso donde la Universidad Nacional de Rosario demandó a la provincia de Entre Ríos por daño ambiental (22).
Tal es el panorama de los criterios actuales de la Corte Suprema que habilitarían su jurisdicción originaria en cuestiones ambientales los que, en líneas generales, han tendido a ser rigurosos en cuanto a la comprobación de la interjurisdiccionalidad del daño.
3. La problemática de la contaminación de la cuenca Salí-Dulce. Los amparos ambientales en la Corte Suprema
Las demandas y las denuncias realizadas por la contaminación de la cuenca Salí-Dulce y del lago del dique El Frontal, generada por las distintas industrias -principalmente azucareras- ubicadas en la provincia de Tucumán, ha provocado la judicialización del problema desde hace algún tiempo (23).
El gobierno de Santiago del Estero, representado por el Fiscal de Estado, y el Defensor del Pueblo de esa provincia, interpusieron ante la justicia federal cuatro amparos ambientales (24) en contra de los responsables de la explotación de industrias azucareras ubicadas en la provincia de Tucumán. Su objeto es hacer cesar la contaminación y la recomposición del ambiente dañado, originada en el vuelco de efluentes de fábrica sobre cursos de agua que terminan por desembocar en el dique “El Frontal”, cuyo lago es compartido por ambas jurisdicciones provinciales (25).
Como elemento de prueba, la demanda hace especial referencia a un informe técnico elaborado por un especialista en reducción de la contaminación de dicha zona hídrica ante una solicitud de la Defensoría del Pueblo al Comité Interjurisdiccional de la Cuenca Salí-Dulce en el mes de Agosto, cuando se produjo una inusual mortandad de peces para esa época. Este informe da cuenta de un elevado nivel de los parámetros medidos, tales como DBO (demanda bioquímica de oxigeno), DQO (demanda química de oxigeno), PH, potasio, conductividad, etc., aludiendo como principal agente contaminante causante de dicha situación a la vinaza, un sub-producto derivado de los procesos industriales cuyo caudal se ha visto intensificado como consecuencia de la producción de bioetanol.
Por ello, solicita, además, el dictado de una medida cautelar consistente en la suspensión de la producción de bioetanol y cualquier otro tipo de alcohol que tenga como subproducto la vinaza, por parte de cada una de las fábricas demandadas, hasta tanto garanticen un sistema de tratamiento para cumplir con los parámetros legales.
El Juzgado Federal de Santiago del Estero, donde fue interpuesta primeramente la demanda, se declaró incompetente a favor de la jurisdicción originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Radicadas en el máximo tribunal (26), estas acciones judiciales cuentan con dictamen favorable de la Procuración General de la Nación en relación a la competencia originaria de la Corte. Los fundamentos del dictamen pueden resumirse del siguiente modo: (i) resulta procedente el trámite de una acción de amparo en la instancia originaria del Tribunal siempre se verifiquen las hipótesis que la hagan surgir; (ii) entiende configurado en el caso el requisito del art. 7 de la ley General del Ambiente ya que “según surge de los términos de la demanda y de la prueba documental agregada al expediente, puesto que la Provincia de Santiago del Estero deduce demanda por daño ambiental colectivo contra dos destilerías ubicadas en la Provincia de Tucumán, ante la contaminación del lago del Dique Frontal de Las Termas de Río Hondo, que es compartido por ambas provincias, y que recibe los residuos de los afluentes que conforma la Cuenca Salí – Dulce, recurso natural de carácter interjurisdiccional que atraviesa la provincias de Salta, Tucumán, Catamarca, Santiago del Estero y Córdoba”; (iii) es parte la provincia de Santiago del Estero (27).
Entiendo que resulta factible que la Corte disponga la acumulación de las causas, como ya lo hizo en otras oportunidades, ya que todas tienen por objeto la protección del mismo recurso ambiental interjurisdiccional, a los fines de que recaiga una sentencia única, sin perjuicio de que cada una continúe su trámite por separado (28).
En cuanto a la materia del pleito, la Corte deberá ponderar si el estudio ambiental acompañado por los demandantes tiene aptitud para acreditar, con el grado de verosimilitud que viene exigiendo en sus precedentes, la efectiva degradación de un recurso ambiental interjurisdiccional y, en forma concomitante, habrá de evaluar los términos de la demanda. No cabe perder aquí de vista que el lago del Dique El Frontal, cuya contaminación se denuncia con apoyo en el informe mencionado, constituye un área geográfica que comparten dos jurisdicciones, aunque la obligación de recomponer pesaría sobre uno de ellas. Así, existen fuertes presunciones sobre la relación de causalidad entre los efluentes industriales y el resultado contaminante, reforzado por la ubicación y el trayecto de los cursos de agua, con lo cual, en esa instancia resultaría suficiente para tener por acreditados los extremos del art. 7 de la ley 25.675.
Respecto de los sujetos activos, cabría que la Corte acepte la legitimación activa del Defensor del Pueblo provincial teniendo el precedente “Mendoza”(29), aunque si bien se trataba del Defensor del Pueblo de la Nación dado que las normas de la ley 25.675 son aplicables en todo el territorio de la Nación, sin perjuicio de lo que establezca el derecho público provincial, también cabe considerarlo incluido (aparte de ser -creo- saludable su intervención en razón del tipo de derechos involucrados) (30).
Aparecen como demandados en este caso sujetos privados (empresas) acusadas de los vuelcos en una cuenca interjurisdiccional, de manera similar a la causa “Mendoza” en relación al Riachuelo; pero a diferencia de ésta, no fueron demandados ni Estado Provincial ni el Nacional.
En el caso del gobierno de la provincia de Tucumán entiendo que resultaría procedente su citación como tercero al pleito siguiendo la doctrina de la Corte sobre de la responsabilidad primaria que le cabe al titular originario de la jurisdicción en la aplicación de las normas de protección ambiental. En cuanto al Estado Nacional, eventualmente podría ser citado, situación que en el caso se presenta un tanto más difusa desde que habría que acreditar el incumplimiento de obligaciones precisas y no la mera omisión de deberes generales de protección al ambiente, como lo ha exigido la doctrina de la Corte.
En suma, si los actores deciden continuar con el proceso (31), se presenta como una posibilidad cierta, en base a los precedentes jurisprudenciales y al dictamen de la Procuración General, la apertura de la jurisdicción originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación para el tratamiento de la problemática ambiental en torno de la cuenca Salí-Dulce. Se trataría de una nueva intervención de los tribunales sobre asuntos donde la política ha fracasado en la función administrativa de garantía que, en un Estado constitucional de derecho, es de su competencia (32). Podría tratarse de un nuevo caso “Mendoza”, que venga a nuevamente a llamar la atención al poder administrador de tomarse en serio la protección del ambiente.
(1) Cfr. Lorenzetti, Ricardo. Teoría del Derecho Ambiental, La Ley, Buenos Aires, 2008, p. 1-25.
(2) CSJN, causa “Mendoza Beatriz S. y otros c/ Estado Nacional y otros” (sentencia del 20/06/06), considerando 18, párrafo cuarto
(3) Tate, N. & Vallinder, T. (eds.). The global expansion of Judicial Power. New York University Press, New York, 1995.
(4) Domingo, Pilar. Ciudadanía, derechos y justicia en América Latina: ciudadanización-judicialización de la política. Revista CIDOB d’afers internacionals, (85-86), 2009, p. 33-52.
(5) “Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la Nación, el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución, y por las leyes de la Nación, con la reserva hecha en el inciso 12 del artículo 75: y por los tratados con las naciones extranjeras: de las causas concernientes a embajadores, ministros públicos y cónsules extranjeros: de las causas de almirantazgo y jurisdicción marítima: de los asuntos en que la Nación sea parte: de las causas que se susciten entre dos o más provincias; entre una provincia y los vecinos de otra; entre los vecinos de diferentes provincias; y entre una provincia o sus vecinos, contra un Estado o ciudadano extranjero”.
(6) La reglamentación de esta norma constitucional se encuentra en el art. 24 del decreto-ley 1285/58 que dispone lo siguiente: “La Corte Suprema de Justicia conocerá: 1°) Originaria y exclusivamente, en todos los asuntos que versen entre dos (2) o más provincias y los civiles entre una (1) provincia y algún vecino o vecinos de otra o ciudadanos o súbditos extranjeros; de aquellos que versen entre una (1) provincia y un (1) Estado extranjero; de las causas concernientes a embajadores u otros ministros diplomáticos extranjeros, a las personas que compongan la legación y a los individuos de su familia, del modo que una corte de justicia puede proceder con arreglo al derecho de gentes; y de las causas que versen sobre privilegios y exenciones de los cónsules extranjeros en su carácter público…”.
(7) La tendencia a la reducción de la competencia originaria puede advertirse particularmente en los casos de daños y perjuicios y acciones declarativas de inconstitucionalidad de normas provinciales. El tema es desarrollado por Bianchi, Alberto, Alcances actuales de la competencia originaria de la Corte Suprema, JA, 2007-IV, 1328.
(8) V.gr. “Sosto, Armando y otros c. Provincia de Santa Fe” del 11/12/86 (308:2467); “Castiglioni, Pes y Cía., S. A. c. Provincia de Santiago del Estero” E. D., t. 110, p. 372; “Torales, Dolly B. c. Provincia de Corrientes y otros” del 08/08/2006 (329:3074). Incluso en materia de expropiación: “Provincia de Buenos Aires c. Aubert Arnauld, María L. (sus sucesores) y otro” (La Ley, t. 1987-B, p. 73).
(9) CSJN Fallos 311:1812 y 2154; 313: 98 y 548; entre otros citados en el dictamen del Procurador General en la causa “Mendoza, Beatriz S. y otros c. Estado Nacional y otros” (20/06/06).
(10) CSJN, “Mendoza, Beatriz S. y otros c. Estado Nacional y otros” (20/06/06), reiterado más recientemente en “Total Austral S.A. -Sucursal Argentina c. Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, Provincia de s/acción declarativa de certeza” del 1/9/09. Antes en “Torcivía de Navarro Nieto, Magna R. y otras c. Dirección Nac. de Vialidad” (La Ley, t. 1987-B, p. 688), entre otros.
(11) Fallos 318:992 (1995).
(12) Fallos 32:2316 (2006).
(13) El tribunal niega que nos encontremos en presencia de una “causa civil” de acuerdo al concepto tal como ha sido delimitado por el propio Tribunal en la causa “Barreto”, quedando restringido “a aquellos litigios regidos exclusivamente por normas y principios de derecho privado, tanto en lo que concierne a la relación jurídica de que se trata como en el examen sobre la concurrencia de cada uno de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial ventilada y, en su caso, en la determinación y valuación del daño resarcible”, lo cual le lleva a concluir que “no se verifica en el sub lite el recaudo de causa civil exigido por el art. 24, inc. 1°, del decreto-ley 1285/58 para dar lugar a la competencia originaria de este Tribunal reglada por el art. 117 de la Constitución Nacional, cuando una provincia es demandada por un extranjero o por vecinos de otra provincia”.
(14) Véase Gil Domínguez, Andrés, El caso “Mendoza”: hacia la construcción pretoriana de una teoría de los derechos colectivos, La Ley 2006-E, 40. También del mismo autor “Neoconstitucionalismo y derechos colectivos”, Ed. Ediar, Buenos Aires, 2005.
(15) Según el texto del tercer párrafo “corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”.
(16) Sentencia del 4/7/06.
(17) En sentido similar “Benzrihen, Carlos Jorge y otro c. Industrias Magromer Cueros y Pieles S.A. s/daños y perjuicios del 21/9/10.
(18) Sentencia del 25/09/07.
(19) En la misma línea “Altube, Fernanda Beatriz y otros c. Provincia de Buenos Aires y otros s/Amparo” del 28/5/08 y “Asociación de Abogados Ambientalistas c. Provincia de Buenos Aires y otro s/acción de recomposición y saneamiento del río Reconquista s/medida cautelar” del 8/4/08.
(20) “Rivarola, Martín Ramón c. Rutilex Hidrocarburos Argentinos S.A.” del 17/5/2011.
(21) Del dictamen de la Procuración General de la Nación (punto IV) al cual la mayoría de la Corte adhiere con la sola disidencia de Lorenzetti, para quien, de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte, para que “en principio” se configure el presupuesto del art. 7 de la ley General del Ambiente, “sólo basta que en la exposición de los hechos en la demanda se observe que el daño afecta directamente un recurso interjurisdiccional”, lo cual encontraría una excepción cuando la contaminación se produce por migración de los cursos de agua y como consecuencia de la acción antrópica.
(22) Allí, la única circunstancia tomada en cuenta en el dictamen de la Procuración General al que la Corte Suprema se remite es la relativa a los sujetos. Véase el fallo “Universidad Nacional de Rosario c/ Entre Ríos, Provincia de s/ amparo (daño ambiental)” del 9/12/09.
(23) En el fuero federal de Tucumán se tramitan tanto acciones civiles (amparos) como penales (por infracción a la ley de Residuos Peligrosos Nº 24.051) en contra de diversas industrias (ingenios azucareros, citrícolas, frigoríficos, papelera y el ente estatal prestatario del servicio de aguas y cloacas), que vuelcan sus desechos fabriles en afluentes de la cuenca Salí-Dulce. En su marco, se ha dispuesto el procesamiento de varios responsables imponiéndoseles, además, una serie de obligaciones tendientes a reducir el grado de contaminación y recomponer el ambiente, llegándose incluso a aplicarles multas por su incumplimiento. En este sentido, puede verse el caso “Ibrahim, Miguel Ángel c. Ingenio Trinidad s/acción de amparo” (Nº 107/07), tramitado en el Juzgado Federal Nº 2. Por otro lado, en el Juzgado Federal de la provincia de Santiago del Estero, se ha abierto ahora una “megacausa” penal ambiental donde se encuentran denunciados prácticamente todas las industrias tucumanas.
(24) El amparo ambiental, como subtipo del amparo general (art. 43 CN), esta previsto en el art. 30 in fine la ley 25.675 sólo para el “cese” del daño ambiental, sin perjuicio que la “recomposición” del ambiente pueda solicitarse por la misma vía pero por aplicación directa del amparo constitucional general. Ver Sagüés, Néstor P., El amparo ambiental (ley 25.675), La Ley, Doctrinas Esenciales Tomo IV, 01/01/2008, 451.
(25) Los cuatro amparos tienen el mismo objeto y demandan a los responsables de las industrias azucareras, aunque han sido presentados en forma separada tomando como criterio de división los cursos de agua sobre el que arrojan los desechos líquidos los diferentes ingenios con destilería.
(26) La fecha de ingreso es el 17/2/2011.
(27) Dictamen de fecha 5/4/11 en la causa identificada como 61/2011-S, a cuyos fundamentos se remitió en las tres restantes por entender que la cuestión debatida era sustancialmente análoga en todas ellas.
(28) Así lo ordeno en “Universidad Nacional de Rosario c/ Entre Ríos, Provincia de s/ amparo (daño ambiental)” con respecto a la causa “Municipalidad de Rosario c/ Entre Ríos, Provincia de y otro s/amparo (daño ambiental)”.
(29) Sentencia del 24/8/2006. Aunque le denegó la posibilidad de ampliar demanda, es decir, de modificar el objeto procesal inicial, le otorgó intervención como tercero con fundamento en las normas constitucionales y legales (ley 25.675)
(30) Sobre el tema puede verse Cafferatta, Néstor A., El defensor del Pueblo: legitimación para obrar en un amparo ambiental. Daño ambiental y desarrollo sustentable. La Ley, DJ, 2001-3, 1068; también Morello, Mario A., Sbdar, Claudia B., Acción Popular y Procesos Colectivos. Hacia una tutela eficiente del ambiente, Ed. Lajouane, Buenos Aires, 2007, cap. III.
(31) Según información periodística el secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, Juan José Mussi, propuso a los integrantes del Comité de Cuenca Salí-Dulce -los gobernadores de las provincias de la cuenca y los ministros del Interior (Florencio Randazzo), de Planificación Federal (Julio de Vido) y el Jefe de Gabinete (Aníbal Fernández), entre otros- una solución alternativa entre las partes para evitar la intervención de la Corte en el conflicto, aunque el Fiscal de Estado aclaró que continuará con el juicio hasta que no haya “una propuesta verificable de que se evitará que siga la contaminación” (diario La Gaceta, 15/10/11).
(32) Ver Ferrajoli, L. La esfera de lo indecidible y la división de poderes. En Revista de Estudios Constitucionales, Nº 1, año 6, 2008, p. 337-343.
1. La judicialización de los conflictos ambientales
La problemática ambiental ha comenzado a ocupar un lugar cada vez más relevante entre las preocupaciones de la sociedad. A partir de una toma de conciencia acerca de las graves consecuencias que para la naturaleza -en tanto bien escaso- trae consigo el modelo de desarrollo productivo imperante, se ha procurado avanzar en la búsqueda de un equilibrio entre las necesidades económicas y las ambientales (junto con los problemas conexos de pobreza y subdesarrollo) a través del denominado desarrollo sustentable.
Así, en materia ambiental ha surgido un nuevo paradigma que corrió el eje del conflicto: éste ya no será entre individuos sino entre lo individual y lo colectivo, en el ámbito de la esfera social. La naturaleza -como bien colectivo, indivisible y aprovechable por todos los individuos sin comprometer a las generaciones futuras- es el sujeto de este nuevo paradigma (1).
Las características de este nuevo bien ambiental generador de derechos-deberes, han sido descriptas por la Corte Suprema nacional en los siguientes términos: “La tutela del ambiente importa el cumplimiento de los deberes que cada uno de los ciudadanos tienen respecto del cuidado de los ríos, de la diversidad de la flora y la fauna, de los suelos colindantes, de la atmósfera. Estos deberes son el correlato que esos mismos ciudadanos tienen a disfrutar de un ambiente sano, para sí y para las generaciones futuras, porque el daño que un individuo causa al bien colectivo se lo está causando a sí mismo. La mejora o degradación del ambiente beneficia o perjudica a toda la población, porque es un bien que pertenece a la esfera social y transindividual , y de allí deriva la particular energía con que los jueces deben actuar para hacer efectivos estos mandatos constitucionales”(2).
A la par, asistimos al fenómeno de la “expansión global del poder judicial”(3), que supone, sustancialmente, una mayor presencia de la actividad judicial en la vida política y social e implica la tendencia cada vez mayor a resolver los conflictos sociales y políticos en los tribunales, como fruto de un proceso donde los actores políticos y sociales ven como una ventaja recurrir aquellos con el fin de promover sus intereses (4).
En este marco signado por la judicialización de los conflictos sociales y políticos en una sociedad atravesada por el paradigma ambiental, debe ubicarse a las estrategias judiciales seguidas por los actores que demandan la intervención de los tribunales en los asuntos ambientales y llevan hasta allí sus reclamos convirtiendo a éstos en el ámbito donde se debatirán, propondrán y aprobarán las soluciones al conflicto.
Bien puede afirmarse, además, que una de sus causas es la carencia de una política pública ambiental eficiente basada en el desarrollo sustentable por parte de las agencias gubernamentales encargadas de su diseño y aplicación, lo que lleva a los actores sociales a recurrir a los poder judicial en búsqueda de una solución que debe darla primordialmente la política, pero que no lo hace.
Por el lado del Poder Judicial, la Corte Suprema nacional -y creo que a la saga del caso “Mendoza” numerosos tribunales y jueces del país-, han demostrado un compromiso mayor en la protección del derecho constitucional al ambiente y un interés creciente en orientar a la jurisdicción hacia el paradigma ambiental, con todos los cambios que ello supone sobre todo en dentro de un marco procesal que fue diseñado para regular otra clase de conflictos. Por cierto que este saludable camino iniciado ha comenzado también a mostrar las dificultades con las que debe enfrentarse, que se observan con mayor nitidez en la etapa de ejecución de la sentencia.
En este contexto, la Corte Suprema debe decidir ahora si abre la instancia originaria para el trámite de cuatro amparos ambientales iniciados por la Provincia de Santiago del Estero y el Defensor del Pueblo en contra de industrias radicadas en Tucumán por la contaminación de la cuenca Salí-Dulce, las que cuentan con dictamen favorable de la Procuración General de la Nación en la cuestión de competencia. El caso en cuestión constituye una buena oportunidad para dar un panorama actual de los criterios que el máximo tribunal fue trazando sobre la procedencia de su jurisdicción originaria en materia ambiental para su aplicación particular en la problemática particular de la cuenca Salí-Dulce.
2. Lineamientos jurisprudenciales de la Corte Suprema sobre su competencia originaria en materia ambiental
Las provincias argentinas han delegado a los órganos de la justicia federal el conocimiento y la resolución de determinados asuntos regulados en el art. 116 de la Constitución Nacional5. A su vez, el art. 117 delimita dos grupos de casos en donde la Corte Suprema ejercerá su jurisdicción originaria y exclusiva: 1. todos los asuntos concernientes a embajadores, ministros y cónsules extranjeros y 2. aquéllos en los que alguna provincia fuese parte (6).
La Corte, en diversos precedentes, se ha encargado tanto de ampliar cuanto de restringir el acceso a su instancia originaria, ambas cosas mayormente en las hipótesis comprendidas en la segunda categoría señalada precedentemente (7).
Así, aún cuando exista distinta vecindad entre las partes, si la materia del pleito es de derecho local, debe quedar en la órbita de las jurisdicciones locales (8). Por otro lado, y prescindiendo del elemento de la vecindad, deberán resolverse en instancia originaria de la Corte aquellos litigios en los que, siendo parte una provincia, versen sobre una materia directa o predominantemente federal (9). A su vez, no obstante no estar involucrada la materia federal, si en el juicio intervienen una provincia y Estado Nacional, es decir, una parte aforada a la instancia originaria y otra con derecho al fuero federal, “la única solución que satisface esas prerrogativas jurisdiccionales es declarar la competencia originaria” del tribunal supremo (10).
Entonces tenemos que, en dos casos aparentemente no previstos por la regulación constitucional como de jurisdicción originaria, i.e. provincia vs. Estado Nacional y provincia vs. sus propios vecinos, la Corte igualmente ha considerado que resulta procedente, siempre con los recaudos indicados arriba. De otra parte, aún cuando del art. 116 pareciera surgir que siempre procede la competencia originaria en razón de las personas cuando, dentro de los supuestos que esa norma enumera, una provincia sea parte (art. 117), la jurisprudencia del Tribunal (y la reglamentación legal) se han encargado de limitarlos en razón de la materia.
La competencia originaria en cuestiones ambientales debe subsumirse dentro de estos criterios, aunque presenta algunas particularidades propias de la temática.
Ante todo, resulta necesario determinar cuándo una causa ambiental es de competencia federal en razón de la materia. El art. 7 de la Ley General del Ambiente Nº 25.675 (Adla, LXIII-A, 4) enuncia que “en los casos en que el acto, omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o contaminación en recursos ambientales interjudisdiccionales , la competencia será federal”. La Corte se ha encargado de ir precisando algunos conceptos y marcando algunas pautas en orden a este punto.
En el fallo “Roca, Magdalena”(11) estableció como principio que, en materia ambiental, la competencia corresponde a los tribunales locales puesto que “el respeto de las autonomías provinciales requiere que se reserve a sus jueces el conocimiento y la decisión de las causas que, en lo sustancial, versan sobre aspectos propios del derecho provincial dictado en uso de facultades reservadas a las provincias”, como lo serían aquellas destinadas a aplicar los criterios de protección ambiental, postura que ha sido reafirmada en sentencias recientes que comentaré más abajo.
El leading case en la materia es “Mendoza, Beatriz”(12). Recordemos que en esta causa, un grupo de vecinos domiciliados en la Provincia de Buenos Aires y en la Capital Federal demandaban al Estado Nacional, al Estado Provincial, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a un grupo de 44 empresas ubicadas en la cuenca Matanza-Riachuelo, en reclamo por los daños y perjuicios derivados de la contaminación de la cuenca y solicitaban el dictado de una medida cautelar.
La Corte comenzó por distinguir la diversa naturaleza de las pretensiones de los actores, a los efectos de poder analizar su intervención en instancia originaria. Así, delimita dos tipos diferentes de reclamos:
* “La primera reclamación se refiere al resarcimiento de la lesión de bienes individuales, cuyos legitimados activos son las personas que se detallan en el considerando primero, y que reclaman por el resarcimiento de los daños a las personas y al patrimonio que sufren como consecuencia indirecta de la agresión al ambiente…”
* “La segunda pretensión tiene por objeto la defensa del bien de incidencia colectiva, configurado por el ambiente (fs. 75/76). En este supuesto los actores reclaman como legitimados extraordinarios (Constitución Nacional, arts. 41, 43, y 30 de la ley 25.675) para la tutela de un bien colectivo, el que por su naturaleza jurídica, es de uso común, indivisible y está tutelado de una manera no disponible por las partes, ya que primero corresponde la prevención, luego la recomposición y, en ausencia de toda posibilidad, se dará lugar al resarcimiento (art. 28, ley citada)”.
Luego de descartar que la primera se trate de una cuestión federal en razón de la materia (13), respecto de la segunda destaca que tal carácter (el federal) se verificaría en el caso “en la medida en que, por un lado están involucradas más de una jurisdicción estatal; y en que, por el otro, dos de las pretensiones promovidas tienen en mira ese presupuesto atributivo de la competencia -la degradación o contaminación de recursos ambientales- al perseguir la recomposición y el resarcimiento del daño de incidencia colectiva…”. De este modo, “el carácter federal de la materia y la necesidad de conciliar el privilegio al fuero federal que corresponde al Estado Nacional, con la condición de aforada a esta jurisdicción originaria de parte del Estado provincial, la única solución que satisface esas prerrogativas jurisdiccionales es declarar la competencia originaria del Tribunal que prevé el art. 117 de la Constitución Nacional”.
De esa forma, han quedado claramente diferenciados los dos tipos de acciones con relación al medio ambiente y, por consiguiente, cuándo corresponderá a la competencia originaria de la Corte Suprema y cuándo a las jurisdicciones locales o federal, según el caso.
Por una parte, tenemos aquella acción que tiene por objeto la tutela del bien colectivo con sus notas de uso común, indivisibles, transindividuales, pertenecientes a la esfera social y no disponibles por las partes. Aquí se pretende la reparación del denominado daño ambiental per se definido en el art. 27 in fine de la Ley General del Ambiente como “toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas o los bienes o valores colectivos”.
Por la otra, la acción que pretende el resarcimiento por la afectación de los intereses individuales homogéneos de los demandantes (o también denominados derechos subjetivamente colectivos) (14), en tanto han sido víctimas de daños particulares que reconocen una causa común pero que los han afectado en distinta medida o grado, por lo que ellos deben ser precisados además de la constatación del nexo de causalidad.
Luego, la Corte entiende que la acumulación de pretensiones es inadmisible y abre su competencia originaria sólo para el primer tipo de acción (tutela del bien colectivo), a la vez que dispone una serie de medidas a cumplir por los Estados Nacional y Provincial, como por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las empresas demandadas, invocando las facultades ordenatorias e instructorias del art. 32 de la ley 25.675, convoca audiencias públicas e intenta dar el cauce procesal adecuado al bien afectado en la búsqueda de la eficiencia en la tutela.
En pronunciamientos posteriores, se advierte una tendencia a interpretar de modo estricto la prueba sobre la efectividad de la degradación de un recurso ambiental interjurisdiccional, al exigir que este extremo se encuentre debidamente acreditado, en consonancia con el carácter excepcional de la competencia federal y reafirmando la responsabilidad primordial de los titulares originarios de la jurisdicción conforme el art. 41 de la Constitución Nacional (5.)
En esta línea directriz se inscribe la causa “Asociación Civil para la Defensa y Promoción del Cuidado del Medio Ambiente y Calidad de Vida c/ San Luis, Provincia de y otros s/amparo”(16), donde la actora reclamaba al estado provincial y a un municipio la recomposición del daño ambiental en relación a unos predios de disposición de residuos. Aquí la Corte consideró que había que atender al “ámbito territorial afectado por los procesos contaminantes” puntualizando que “en el caso no se encuentra acreditado, con el grado de verosimilitud suficiente que tal denuncia importa y exige para su escrutinio, que “el acto, omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o contaminación en recursos ambientales interjurisdiccionales ” (art. 7° de la ley 25.675), de modo de surtir la competencia federal perseguida … pues no se ha aportado ningún estudio ambiental que permita afirmar ese extremo, y las manifestaciones con relación al punto que realiza la actora en su escrito inicial no permiten generar la correspondiente convicción”(17).
También en el caso “ASSUPA c/ San Juan, Provincia de y otros s/daños y perjuicios”18 donde se reclamaba al estado provincial y a empresas mineras la recomposición del daño ambiental producido por el emprendimiento denominado “Veladero”, la Corte dijo que no se había “aportado ningún estudio ambiental que permita afirmar que se ha logrado acreditar ese extremo [en referencia a la degradación de un recurso ambiental interjurisdiccional]“.
Además agregó que “teniendo en cuenta que la indiscutible migración de los cursos de agua, y de elementos integrados a ella como consecuencia de la acción antrópica , no son datos suficientes para tener por acreditada la interjurisdiccionalidad invocada, no se advierte razón para concluir que el caso en examen deba ser sustanciado y decidido en la jurisdicción federal pretendida ( arg . Fallos: 329:2469, citado, considerando 3°). Si bien la interdependencia es inherente al ambiente, y sobre la base de ella podría afirmarse que siempre se puede aludir al carácter interjurisdiccional referido, para valorar las situaciones que se plantean no debe perderse de vista la localización del factor degradante, y resulta claro que en el sub lite dicho factor, en el caso de existir, se encuentra en el territorio de la Provincia de San Juan. Ello, más allá de la movilidad que se le pueda atribuir a ciertos elementos que se utilicen en la explotación minera que se denuncia, y con relación a los cuales sería muy difícil afirmar, con los antecedentes obrantes en autos y sin prueba concreta al respecto, que llegan a otros territorios con las características contaminantes que se le atribuyen; y que autoricen a concluir que será necesario disponer que otras jurisdicciones recompongan el medio ambiente tal como se pide”(19).
Como se habrá observado, otro de los criterios elaborados por el máximo tribunal a los fines de discernir en los casos concretos sobre la competencia federal es el de la localización del factor contaminante. Ello revestirá especial importancia para determinar qué jurisdicción será la encargada de recomponer, o en su caso resarcir, el daño causado al ambiente y establecer una concurrencia de sujetos obligados a ello que pueda incidir en la demostración de la interjurisdiccionalidad.
En un fallo reciente (20), la Corte, por mayoría, insistió sobre la necesidad de demostrar, con alguna evaluación científica, la efectiva degradación de un recurso ambiental interjurisdiccional, y que “la convicción al respecto debe necesariamente surgir de los términos en que se formule la demanda y de los estudios ambientales que la acompañen… o, en su defecto, alguna otra evidencia que demuestre la verosímil afectación de las jurisdicciones involucradas”(21).
Podemos establecer entonces que, en principio, para suscitar la competencia originaria de la Corte se requiere estar en presencia de una materia federal, para lo cual habrá que atender centralmente a la interjurisdiccionalidad del daño y al modo en que debe probarse e interpretarse esta circunstancia según la jurisprudencia reseñada, siempre, claro, que en el juicio sea parte un sujeto aforado a aquella.
Sin embargo, la Corte ha elaborado la doctrina según la cual, aunque no estemos en presencia de una materia ambiental federal, su competencia originaria podría habilitarse ratione personae en virtud de estar demandado un sujeto aforado a ella (una provincia) y otro con derecho a litigar en el fuero federal (el Estado Nacional), justificando tal decisión en la necesidad de satisfacer ambas prerrogativas.
Entonces podría darse el caso que, en una causa ambiental, no obstante no haberse demostrado el extremo del art. 7 segundo párrafo de ley General del Ambiente y se demande conjuntamente a una provincia y al Estado Nacional, provocaría el conocimiento de la Corte en instancia originaria. Pero para ello suceda el Tribunal ha exigido que el Estado Nacional, más allá de haber sido nominalmente demandado, sea parte “sustancial” de la cuestión planteada, dejando sentado que “El eventual ejercicio por parte de la Nación de facultades relacionadas con el medio ambiente, sustentadas en la responsabilidad general en orden a la obligación de evitar que se causen daños ecológicos, no resulta suficiente para atribuirle el carácter que se pretende, ya que su responsabilidad de carácter general al respecto, no permite involucrarla a tal extremo, de manera obligada, en las consecuencias dañosas que se produzcan con motivo de hechos extraños a su intervención ( arg . Fallos: 312:2138)”.
Pero también podría ocurrir el caso inverso: que el demandante sea un sujeto con derecho al fuero federal y, el demandado, un estado provincial, lo cual también abrirá la instancia originaria de la Corte, como fue el caso donde la Universidad Nacional de Rosario demandó a la provincia de Entre Ríos por daño ambiental (22).
Tal es el panorama de los criterios actuales de la Corte Suprema que habilitarían su jurisdicción originaria en cuestiones ambientales los que, en líneas generales, han tendido a ser rigurosos en cuanto a la comprobación de la interjurisdiccionalidad del daño.
3. La problemática de la contaminación de la cuenca Salí-Dulce. Los amparos ambientales en la Corte Suprema
Las demandas y las denuncias realizadas por la contaminación de la cuenca Salí-Dulce y del lago del dique El Frontal, generada por las distintas industrias -principalmente azucareras- ubicadas en la provincia de Tucumán, ha provocado la judicialización del problema desde hace algún tiempo (23).
El gobierno de Santiago del Estero, representado por el Fiscal de Estado, y el Defensor del Pueblo de esa provincia, interpusieron ante la justicia federal cuatro amparos ambientales (24) en contra de los responsables de la explotación de industrias azucareras ubicadas en la provincia de Tucumán. Su objeto es hacer cesar la contaminación y la recomposición del ambiente dañado, originada en el vuelco de efluentes de fábrica sobre cursos de agua que terminan por desembocar en el dique “El Frontal”, cuyo lago es compartido por ambas jurisdicciones provinciales (25).
Como elemento de prueba, la demanda hace especial referencia a un informe técnico elaborado por un especialista en reducción de la contaminación de dicha zona hídrica ante una solicitud de la Defensoría del Pueblo al Comité Interjurisdiccional de la Cuenca Salí-Dulce en el mes de Agosto, cuando se produjo una inusual mortandad de peces para esa época. Este informe da cuenta de un elevado nivel de los parámetros medidos, tales como DBO (demanda bioquímica de oxigeno), DQO (demanda química de oxigeno), PH, potasio, conductividad, etc., aludiendo como principal agente contaminante causante de dicha situación a la vinaza, un sub-producto derivado de los procesos industriales cuyo caudal se ha visto intensificado como consecuencia de la producción de bioetanol.
Por ello, solicita, además, el dictado de una medida cautelar consistente en la suspensión de la producción de bioetanol y cualquier otro tipo de alcohol que tenga como subproducto la vinaza, por parte de cada una de las fábricas demandadas, hasta tanto garanticen un sistema de tratamiento para cumplir con los parámetros legales.
El Juzgado Federal de Santiago del Estero, donde fue interpuesta primeramente la demanda, se declaró incompetente a favor de la jurisdicción originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Radicadas en el máximo tribunal (26), estas acciones judiciales cuentan con dictamen favorable de la Procuración General de la Nación en relación a la competencia originaria de la Corte. Los fundamentos del dictamen pueden resumirse del siguiente modo: (i) resulta procedente el trámite de una acción de amparo en la instancia originaria del Tribunal siempre se verifiquen las hipótesis que la hagan surgir; (ii) entiende configurado en el caso el requisito del art. 7 de la ley General del Ambiente ya que “según surge de los términos de la demanda y de la prueba documental agregada al expediente, puesto que la Provincia de Santiago del Estero deduce demanda por daño ambiental colectivo contra dos destilerías ubicadas en la Provincia de Tucumán, ante la contaminación del lago del Dique Frontal de Las Termas de Río Hondo, que es compartido por ambas provincias, y que recibe los residuos de los afluentes que conforma la Cuenca Salí – Dulce, recurso natural de carácter interjurisdiccional que atraviesa la provincias de Salta, Tucumán, Catamarca, Santiago del Estero y Córdoba”; (iii) es parte la provincia de Santiago del Estero (27).
Entiendo que resulta factible que la Corte disponga la acumulación de las causas, como ya lo hizo en otras oportunidades, ya que todas tienen por objeto la protección del mismo recurso ambiental interjurisdiccional, a los fines de que recaiga una sentencia única, sin perjuicio de que cada una continúe su trámite por separado (28).
En cuanto a la materia del pleito, la Corte deberá ponderar si el estudio ambiental acompañado por los demandantes tiene aptitud para acreditar, con el grado de verosimilitud que viene exigiendo en sus precedentes, la efectiva degradación de un recurso ambiental interjurisdiccional y, en forma concomitante, habrá de evaluar los términos de la demanda. No cabe perder aquí de vista que el lago del Dique El Frontal, cuya contaminación se denuncia con apoyo en el informe mencionado, constituye un área geográfica que comparten dos jurisdicciones, aunque la obligación de recomponer pesaría sobre uno de ellas. Así, existen fuertes presunciones sobre la relación de causalidad entre los efluentes industriales y el resultado contaminante, reforzado por la ubicación y el trayecto de los cursos de agua, con lo cual, en esa instancia resultaría suficiente para tener por acreditados los extremos del art. 7 de la ley 25.675.
Respecto de los sujetos activos, cabría que la Corte acepte la legitimación activa del Defensor del Pueblo provincial teniendo el precedente “Mendoza”(29), aunque si bien se trataba del Defensor del Pueblo de la Nación dado que las normas de la ley 25.675 son aplicables en todo el territorio de la Nación, sin perjuicio de lo que establezca el derecho público provincial, también cabe considerarlo incluido (aparte de ser -creo- saludable su intervención en razón del tipo de derechos involucrados) (30).
Aparecen como demandados en este caso sujetos privados (empresas) acusadas de los vuelcos en una cuenca interjurisdiccional, de manera similar a la causa “Mendoza” en relación al Riachuelo; pero a diferencia de ésta, no fueron demandados ni Estado Provincial ni el Nacional.
En el caso del gobierno de la provincia de Tucumán entiendo que resultaría procedente su citación como tercero al pleito siguiendo la doctrina de la Corte sobre de la responsabilidad primaria que le cabe al titular originario de la jurisdicción en la aplicación de las normas de protección ambiental. En cuanto al Estado Nacional, eventualmente podría ser citado, situación que en el caso se presenta un tanto más difusa desde que habría que acreditar el incumplimiento de obligaciones precisas y no la mera omisión de deberes generales de protección al ambiente, como lo ha exigido la doctrina de la Corte.
En suma, si los actores deciden continuar con el proceso (31), se presenta como una posibilidad cierta, en base a los precedentes jurisprudenciales y al dictamen de la Procuración General, la apertura de la jurisdicción originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación para el tratamiento de la problemática ambiental en torno de la cuenca Salí-Dulce. Se trataría de una nueva intervención de los tribunales sobre asuntos donde la política ha fracasado en la función administrativa de garantía que, en un Estado constitucional de derecho, es de su competencia (32). Podría tratarse de un nuevo caso “Mendoza”, que venga a nuevamente a llamar la atención al poder administrador de tomarse en serio la protección del ambiente.
(1) Cfr. Lorenzetti, Ricardo. Teoría del Derecho Ambiental, La Ley, Buenos Aires, 2008, p. 1-25.
(2) CSJN, causa “Mendoza Beatriz S. y otros c/ Estado Nacional y otros” (sentencia del 20/06/06), considerando 18, párrafo cuarto
(3) Tate, N. & Vallinder, T. (eds.). The global expansion of Judicial Power. New York University Press, New York, 1995.
(4) Domingo, Pilar. Ciudadanía, derechos y justicia en América Latina: ciudadanización-judicialización de la política. Revista CIDOB d’afers internacionals, (85-86), 2009, p. 33-52.
(5) “Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la Nación, el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución, y por las leyes de la Nación, con la reserva hecha en el inciso 12 del artículo 75: y por los tratados con las naciones extranjeras: de las causas concernientes a embajadores, ministros públicos y cónsules extranjeros: de las causas de almirantazgo y jurisdicción marítima: de los asuntos en que la Nación sea parte: de las causas que se susciten entre dos o más provincias; entre una provincia y los vecinos de otra; entre los vecinos de diferentes provincias; y entre una provincia o sus vecinos, contra un Estado o ciudadano extranjero”.
(6) La reglamentación de esta norma constitucional se encuentra en el art. 24 del decreto-ley 1285/58 que dispone lo siguiente: “La Corte Suprema de Justicia conocerá: 1°) Originaria y exclusivamente, en todos los asuntos que versen entre dos (2) o más provincias y los civiles entre una (1) provincia y algún vecino o vecinos de otra o ciudadanos o súbditos extranjeros; de aquellos que versen entre una (1) provincia y un (1) Estado extranjero; de las causas concernientes a embajadores u otros ministros diplomáticos extranjeros, a las personas que compongan la legación y a los individuos de su familia, del modo que una corte de justicia puede proceder con arreglo al derecho de gentes; y de las causas que versen sobre privilegios y exenciones de los cónsules extranjeros en su carácter público…”.
(7) La tendencia a la reducción de la competencia originaria puede advertirse particularmente en los casos de daños y perjuicios y acciones declarativas de inconstitucionalidad de normas provinciales. El tema es desarrollado por Bianchi, Alberto, Alcances actuales de la competencia originaria de la Corte Suprema, JA, 2007-IV, 1328.
(8) V.gr. “Sosto, Armando y otros c. Provincia de Santa Fe” del 11/12/86 (308:2467); “Castiglioni, Pes y Cía., S. A. c. Provincia de Santiago del Estero” E. D., t. 110, p. 372; “Torales, Dolly B. c. Provincia de Corrientes y otros” del 08/08/2006 (329:3074). Incluso en materia de expropiación: “Provincia de Buenos Aires c. Aubert Arnauld, María L. (sus sucesores) y otro” (La Ley, t. 1987-B, p. 73).
(9) CSJN Fallos 311:1812 y 2154; 313: 98 y 548; entre otros citados en el dictamen del Procurador General en la causa “Mendoza, Beatriz S. y otros c. Estado Nacional y otros” (20/06/06).
(10) CSJN, “Mendoza, Beatriz S. y otros c. Estado Nacional y otros” (20/06/06), reiterado más recientemente en “Total Austral S.A. -Sucursal Argentina c. Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, Provincia de s/acción declarativa de certeza” del 1/9/09. Antes en “Torcivía de Navarro Nieto, Magna R. y otras c. Dirección Nac. de Vialidad” (La Ley, t. 1987-B, p. 688), entre otros.
(11) Fallos 318:992 (1995).
(12) Fallos 32:2316 (2006).
(13) El tribunal niega que nos encontremos en presencia de una “causa civil” de acuerdo al concepto tal como ha sido delimitado por el propio Tribunal en la causa “Barreto”, quedando restringido “a aquellos litigios regidos exclusivamente por normas y principios de derecho privado, tanto en lo que concierne a la relación jurídica de que se trata como en el examen sobre la concurrencia de cada uno de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial ventilada y, en su caso, en la determinación y valuación del daño resarcible”, lo cual le lleva a concluir que “no se verifica en el sub lite el recaudo de causa civil exigido por el art. 24, inc. 1°, del decreto-ley 1285/58 para dar lugar a la competencia originaria de este Tribunal reglada por el art. 117 de la Constitución Nacional, cuando una provincia es demandada por un extranjero o por vecinos de otra provincia”.
(14) Véase Gil Domínguez, Andrés, El caso “Mendoza”: hacia la construcción pretoriana de una teoría de los derechos colectivos, La Ley 2006-E, 40. También del mismo autor “Neoconstitucionalismo y derechos colectivos”, Ed. Ediar, Buenos Aires, 2005.
(15) Según el texto del tercer párrafo “corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”.
(16) Sentencia del 4/7/06.
(17) En sentido similar “Benzrihen, Carlos Jorge y otro c. Industrias Magromer Cueros y Pieles S.A. s/daños y perjuicios del 21/9/10.
(18) Sentencia del 25/09/07.
(19) En la misma línea “Altube, Fernanda Beatriz y otros c. Provincia de Buenos Aires y otros s/Amparo” del 28/5/08 y “Asociación de Abogados Ambientalistas c. Provincia de Buenos Aires y otro s/acción de recomposición y saneamiento del río Reconquista s/medida cautelar” del 8/4/08.
(20) “Rivarola, Martín Ramón c. Rutilex Hidrocarburos Argentinos S.A.” del 17/5/2011.
(21) Del dictamen de la Procuración General de la Nación (punto IV) al cual la mayoría de la Corte adhiere con la sola disidencia de Lorenzetti, para quien, de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte, para que “en principio” se configure el presupuesto del art. 7 de la ley General del Ambiente, “sólo basta que en la exposición de los hechos en la demanda se observe que el daño afecta directamente un recurso interjurisdiccional”, lo cual encontraría una excepción cuando la contaminación se produce por migración de los cursos de agua y como consecuencia de la acción antrópica.
(22) Allí, la única circunstancia tomada en cuenta en el dictamen de la Procuración General al que la Corte Suprema se remite es la relativa a los sujetos. Véase el fallo “Universidad Nacional de Rosario c/ Entre Ríos, Provincia de s/ amparo (daño ambiental)” del 9/12/09.
(23) En el fuero federal de Tucumán se tramitan tanto acciones civiles (amparos) como penales (por infracción a la ley de Residuos Peligrosos Nº 24.051) en contra de diversas industrias (ingenios azucareros, citrícolas, frigoríficos, papelera y el ente estatal prestatario del servicio de aguas y cloacas), que vuelcan sus desechos fabriles en afluentes de la cuenca Salí-Dulce. En su marco, se ha dispuesto el procesamiento de varios responsables imponiéndoseles, además, una serie de obligaciones tendientes a reducir el grado de contaminación y recomponer el ambiente, llegándose incluso a aplicarles multas por su incumplimiento. En este sentido, puede verse el caso “Ibrahim, Miguel Ángel c. Ingenio Trinidad s/acción de amparo” (Nº 107/07), tramitado en el Juzgado Federal Nº 2. Por otro lado, en el Juzgado Federal de la provincia de Santiago del Estero, se ha abierto ahora una “megacausa” penal ambiental donde se encuentran denunciados prácticamente todas las industrias tucumanas.
(24) El amparo ambiental, como subtipo del amparo general (art. 43 CN), esta previsto en el art. 30 in fine la ley 25.675 sólo para el “cese” del daño ambiental, sin perjuicio que la “recomposición” del ambiente pueda solicitarse por la misma vía pero por aplicación directa del amparo constitucional general. Ver Sagüés, Néstor P., El amparo ambiental (ley 25.675), La Ley, Doctrinas Esenciales Tomo IV, 01/01/2008, 451.
(25) Los cuatro amparos tienen el mismo objeto y demandan a los responsables de las industrias azucareras, aunque han sido presentados en forma separada tomando como criterio de división los cursos de agua sobre el que arrojan los desechos líquidos los diferentes ingenios con destilería.
(26) La fecha de ingreso es el 17/2/2011.
(27) Dictamen de fecha 5/4/11 en la causa identificada como 61/2011-S, a cuyos fundamentos se remitió en las tres restantes por entender que la cuestión debatida era sustancialmente análoga en todas ellas.
(28) Así lo ordeno en “Universidad Nacional de Rosario c/ Entre Ríos, Provincia de s/ amparo (daño ambiental)” con respecto a la causa “Municipalidad de Rosario c/ Entre Ríos, Provincia de y otro s/amparo (daño ambiental)”.
(29) Sentencia del 24/8/2006. Aunque le denegó la posibilidad de ampliar demanda, es decir, de modificar el objeto procesal inicial, le otorgó intervención como tercero con fundamento en las normas constitucionales y legales (ley 25.675)
(30) Sobre el tema puede verse Cafferatta, Néstor A., El defensor del Pueblo: legitimación para obrar en un amparo ambiental. Daño ambiental y desarrollo sustentable. La Ley, DJ, 2001-3, 1068; también Morello, Mario A., Sbdar, Claudia B., Acción Popular y Procesos Colectivos. Hacia una tutela eficiente del ambiente, Ed. Lajouane, Buenos Aires, 2007, cap. III.
(31) Según información periodística el secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, Juan José Mussi, propuso a los integrantes del Comité de Cuenca Salí-Dulce -los gobernadores de las provincias de la cuenca y los ministros del Interior (Florencio Randazzo), de Planificación Federal (Julio de Vido) y el Jefe de Gabinete (Aníbal Fernández), entre otros- una solución alternativa entre las partes para evitar la intervención de la Corte en el conflicto, aunque el Fiscal de Estado aclaró que continuará con el juicio hasta que no haya “una propuesta verificable de que se evitará que siga la contaminación” (diario La Gaceta, 15/10/11).
(32) Ver Ferrajoli, L. La esfera de lo indecidible y la división de poderes. En Revista de Estudios Constitucionales, Nº 1, año 6, 2008, p. 337-343.
publicado por http://thomsonreuterslatam.com/articulos-de-opinion/30/04/2012/la-competencia-originaria-de-la-csjn-en-cuestiones-ambientales-y-el-caso-cuenca-sali-dulce
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