Derecho Público Provincial y
Municipal
1.1.1 Definición
Puede afirmarse que el objeto de estudio del Derecho Público Provincial incluye
los siguientes núcleos temáticos:
a) El estudio de las leyes supremas de nuestras provincias y de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, tanto en su aspecto formal como material. Esto
implica el abordaje de las instituciones políticas y jurídicas fundamentales de las
provincias que conforman nuestra federación (derecho constitucional del poder
según Bidart Campos) y de las declaraciones, derechos y garantías de los
habitantes, así como las políticas especiales de los estados (derecho
constitucional de la libertad, siguiendo al mismo jurista).
b) El estudio del deslinde de competencias entre los distintos órdenes de gobierno
dentro de la federación, que después de la reforma constitucional de 1994 incluye
al estado federal, las provincias, municipios, y la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires. Teniendo en cuenta que estamos en presencia de un Estado Federal, en el
que la regla de distribución de competencias de esta organización jurídicopolítica
está dada por el Art. 121 de la C.N, regla que indica que las provincias
conservan todo el poder no delegado expresamente al gobierno nacional, toda vez
que las provincias decidieron delegar, en 1853 determinadas competencias y
atribuciones en función de conformar un solo Estado, y posibilitar su gobierno y
la administración de ciertos objetivos generales.
d) También se analiza la interrelación con otros órdenes de gobierno: municipal,
regional, federal, el de integración supranacional y el internacional.
Estimados alumnos
:
La Universidad posee su sede principal en la Provincia de Córdoba, municipio
de Córdoba, el Ministerio de Educación de la Nación, autoriza por la tanto en
el plan de estudios de la Carrera de Abogacía, los contenidos referidos a la
legislación local de Córdoba y sus correspondientes evaluaciones.
Una vez que el alumno aprende estos contenidos, adquiere la competencia
para observar, comparar e internalizar las legislaciones de su propio lugar de
residencia, por ello se han incorporado al cuerpo del Texto Multimedial, las
Constituciones de las provincias argentinas y la de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires.
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Son
fuentes del derecho público provincial: la Constitución Nacional, los
Tratados Internacionales de Derechos Humanos con jerarquía constitucional, las
leyes del Congreso dictadas en consecuencia de la Constitución Nacional, las
constituciones provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los
tratados interprovinciales (creación de la Región Centro, por ejemplo), las leyes
dictadas por las entidades federativas, la jurisprudencia, la fisonomía y
antecedentes de cada una de las provincias y de la CABA, la doctrina y el derecho
comparado.
1
1.1.2 Objeto y fuentes
El Derecho Público Provincial es aquel que se refiere al sistema constitucional de
las Provincias, tal como lo decía Juan Bautista Alberdi en su libro “Derecho
Público Provincial Argentino”. Podríamos decir que es la rama del derecho
público que estudia las instituciones provinciales fundamentales, su relación con
los demás ordenes de gobierno y el sistema de derechos y garantías que rigen la
vida de una provincia determinada.
1.2 El sistema Federal Argentino
1.2.1. Origen
Ahora bien, como nos encontramos en un esquema de estado federal, debemos
comprender que significa el federalismo, y entendemos por tal, la forma de estado
que se caracteriza por la división de poder en relación al territorio, en
contraposición con los estados unitarios que, como bien sabemos, se caracterizan
por la centralización del poder. Debemos reconocer que cuando hablamos de
técnicas de división de poder, es preciso tener presente que existen tantos
modelos de federalismo como de Estados Federales se conocen.
1.2.2. Antecedentes
El federalismo argentino es el resultado de diversos factores que confluyeron y
que le dieron notas que lo caracteriza: por un lado la idea federal nacida de la
emancipación de 1810, con la presencia inobjetable y el protagonismo reconocido,
no solo de los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires sino del reconocimiento de
un interior que debía ser escuchado en las decisiones que se tomarían en relación
al ejercicio del poder.
1
El alumno podrá ampliar este punto con la lectura de la página 1 a 21 del libro “Derecho Público
Provincial” que coordina el Dr. Antonio María Hernández de la editorial Lexis Nexis, 2008.
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Se generaba la situación de encontrarnos con una sociedad que tenia frente a si
dos modelos a adoptar, ambos con sus adeptos (un modelo unitario y un modelo
federal), además de las fuertes migraciones y las grandes extensiones de
territorio que hacen de nuestro federalismo un sistema particular, caracterizado
por fuertes sentimientos localistas, y en ese sentido es que para llegar a
conformar en 1853 un estado federal fueron necesarios numerosos tratados y
pactos que luego fueron reconocidos por el convencional constituyente como
fuente de inspiración y base jurídica – política de nuestro Estado.
La regla federal es una idea que nace del pensamiento del Dr. Pedro J. Frías por el
cual se busca fortalecer el sistema federal, delimitando las competencias de las
provincias, para así evitar el avasallamiento por parte del Estado Nación, esto es,
introducir en las constituciones provinciales disposiciones especiales que
protejan al estado provincial, en la constitución de la provincia de Córdoba se
encuentra en el Art. 16.
En este artículo se establecen los principios y normas que se refieren al goce de la
autonomía de las provincias. Cabe destacar que tal como lo informara el
convencional constituyente Antonio María Hernández, en la Convención
Constituyente de 1987 se incorporaron en el mismo algunas competencias no
tradicionales (incs. 2 a 6).
En el inc. 2 puede apreciarse claramente la intensión de promover un federalismo
de concertación, idea ésta, propulsada por el Dr. Pedro J. Frías, lo cual no es otra
cosa que trabajar entre los distintos órdenes de gobierno en pos de lograr, sobre
los temas de interés común, acuerdos mínimos para afianzar así un sistema
federal real y posible. Por otra parte, el texto constitucional provincial, en este
inciso, también faculta a la Provincia para celebrar acuerdos, efectuar gestiones o
mantener relaciones con otras provincias, con la Nación, en el ámbito de sus
propios intereses y sin afectar los poderes políticos delegados al Gobierno
Federal. Se trata de una facultad ampliamente reconocida en el derecho público
provincial y, por extensión, en las demás constituciones provinciales.
El inc. 3 encuentra una disposición por la cual se establece que las provincias
pueden ejercer en los establecimientos de utilidad pública, el poder de policía, en
tanto no interfiera en los fines para los que éste fue creado, principio que luego en
1994 fue incorporado en la Constitución Nacional en su art. 75, inc. 30.
En el inc. 4 se posibilita a la Provincia la posibilidad de concertar con el Gobierno
Federal el régimen de coparticipación, idea receptada en la Constitución Nacional
luego de la última reforma, cuando establece en el art. 75 inc. 2 que la Ley
Convenio de Coparticipación a dictarse, será en base a un acuerdo entre la Nación
y las provincias, y que no habrá transferencia de competencias ni funciones sin la
correspondiente reasignación de fondos, aprobada por el Congreso y por la
Legislatura de la Provincia interviniente.
En el inc. 6, y anticipándose a lo dispuesto en el art. 124 de la Constitución
Nacional, ya daba la posibilidad a las provincias de tener vínculos
internacionales, sin desconocer la competencia delegada por éstas a la Nación en
dicha materia. La base para observar este inciso está en diferenciar, la facultad
del manejo de las relaciones exteriores, que pertenece al Gobierno Nacional, de,
por ejemplo, la gestión que pueda realizar la Provincia para firmar convenios para
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la radicación de empresas internacionales en el territorio provincial, siempre con
la precaución de que esto no afecte a la política exterior fijada por la Nación, no
comprometa el crédito público y sea puesto en conocimiento del Congreso.
Principales disposiciones que reafirman el federalismo en la
Constitución Nacional
El federalismo en la reforma de 1994, fue la figura central del debate, y esto
porque desde el Pacto de Olivos, el núcleo de coincidencias básicas y la ley
declarativa de la necesidad de la reforma, los dos partidos políticos
preponderantes por aquel entonces, acordaron como ejes de la reforma,
establecer mecanismos de fortalecimiento del estado federal y la limitación del
poder ejecutivo nacional.
En consecuencia, los convencionales de 1994 dispusieron una serie de medidas
que según su saber y entender son las que servirían para fortalecer el vapuleado
sistema federal.
1.2.3. Evolución
El federalismo en la Reforma de 1994
A) ASPECTOS INSTITUCIONALES Y POLÍTICOS:
1) Existencia de cuatro órdenes de gobierno en la federación
argentina. Se deja de hablar de Nación y Provincias solamente y se fortalece la
estructura federal, dando reconocimiento constitucional:
* A la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Art. 129), con las
características propias, que la diferencias de una provincia y de un municipio.
* A los Municipios (Art. 5 y 123) como entidades autónomas en lo
institucional, político, administrativo, económico y financiero. Este
reconocimiento constitucional elimina las discusiones sobre este punto y deja
claro que el régimen municipal es autónomo, y que este aspecto debe ser
garantizado.
En conclusión, los cuatro órdenes de gobierno a los que se refiere el
comienzo del apartado, luego de la reforma constitucional de 1994 son: el
gobierno federal, el gobierno provincial, el gobierno municipal y el gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, este último en los términos del art. 129 C.N.
2) El Senado y su rol federal:
* Incorporación del 3º senador por provincia (Art. 54) con
representación de la minoría. Recordemos que antes de la reforma había solo dos
senadores por provincia.
* Elección Directa (Art.54) y como antes de la reforma de 1994, el
mecanismo utilizado era la elección por la legislatura provincial, con lo que se
daba que los dos senadores representaban al mismo partido político que
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generalmente, era el oficialismo provincial, en consecuencia la oposición y las
minorías provinciales no tenían representación
* Reducción del mandato (Art. 56) de nueve a seis años.
3) Intervención Federal (Arts. 5, 6, 75 inc.31 y 99 inc.20) dejando en
claro que la disposición de este remedio es una atribución del congreso de la
Nación y que solo cuando éste se encuentra en receso puede ser adoptada por el
Poder Ejecutivo Nacional , debiendo convocar de manera inmediata al Congreso
para su tratamiento.
B) ASPECTOS FINANCIEROS
1) Ley Convenio de Coparticipación. Características de la Ley.
Distribución de competencias en materia impositiva, impuestos directos e
indirectos (Art. 75 inc.1, 2, 3,19)
2) Órgano Fiscal Federal (Art. 75 inc.2), otorgándole la función de
controlar el cumplimiento de la ley convenio de coparticipación y de todo lo
previsto en este inciso.
3) Banco Federal (Art. 75 inc.6)
C) ASPECTOS ECONOMICOS Y SOCIALES
1) Creación de Regiones (Art.124) para el desarrollo económico y social
exclusivamente, no constituyen un nuevo orden político.
2) Las provincias y los Convenios Internacionales (Art. 124) siempre
que estos no vayan en contra de la política exterior fijada por el gobierno nacional
(ya que el manejo de las relaciones exteriores fue una de las facultades que las
provincias delegaron a la Nación), no comprometan el crédito público y se
pongan en conocimiento del congreso .
3) Propiedad originaria de los Recursos Naturales (Art.124)
4) Poder de Policía Provincial y Municipal en Establecimientos de
Utilidad Pública Nacional (Art. 75 inc.30) siempre que su ejercicio no interfiera
en los fines para los cuales éstos han sido creados
2.
2
El alumno podrá ampliar este tema en el libro “Federalismo, Autonomía Municipal y Ciudad Autónoma de
Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994”
del Dr. Antonio María Hernandez, Editorial Depalma.
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Unidad 2: El Estado Provincial
2.1 Los elementos constitutivos del
estado provincial
Las provincias, tal como están concebidas en nuestra estructura federal, son
estados, por lo tanto, poseen los mismos elementos constitutivos que el estado
nación, ellos son: territorio, población y poder.
2.1.1 La Población
Cuando hablamos de población nos referimos a los habitantes, que con cierto
carácter de permanencia, viven en el suelo provincial. Territorio es el espacio, la
tierra, el suelo donde se van a asentar las personas para conformar un estado y así
logran su subsistencia. Y poder, es el poder de imperio, es el conjunto de normas
que van a regir las relaciones de las personas que habitan en ese territorio
determinado, digamos que es la organización jurídica que tiene todo estado.
2.1.2
El Territorio Provincial. Límites y
Garantías
Territorio Provincial
El territorio de las provincias encuentra su reglamentación a partir de lo
dispuesto por el Art. 75 inc. 15 de la Constitución Nacional, cuando dice que es
atribución del congreso arreglar definitivamente los límites del territorio de la
Nación, fijar los de las provincias, y resulta natural que así sea, ya que es el
Congreso el órgano en el cual se encuentran representados los intereses generales
de la población (Cámara de Diputados), y los de las distintas provincias que
conforman nuestro estado (Cámara de Senadores).
Por tal motivo, en caso de presentarse conflictos, será la Corte Suprema de
Justicia de la Nación la que entenderá y resolverá los mismos.
Cesión de Territorio y Formación de Nuevas Provincias
El último artículo mencionado de la Constitución Nacional, junto al art. 13,
constituyen el marco que establece que, para formarse nuevas provincias se
requiere, al igual que para ceder territorio, la aprobación de las legislaturas de las
provincias en cuestión, asimismo cada uno de los ordenamientos locales
(Constituciones Provinciales) establecen en qué casos y de qué forma lo
permitirían, luego de ello, el Congreso de la Nación lo aprobaría.
En el caso de la provincia de Córdoba la constitución establece un procedimiento
diferente y distingue los supuestos de abandono de jurisdicción con fines de
utilidad pública, de los de cesión de territorio, con el mismo fin, exigiendo a esos
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efectos la mayoría de dos tercios de los miembros presentes para autorizarlos,
aclarando además, que cuando la cesión importe desmembramiento, la ley que lo
autorice deberá ser sometida a consideración a la ciudadanía.
La integridad territorial de las Provincias en las constituciones
El principio de integridad territorial, significa la garantía de no
desmembramiento del territorio de la provincia, y esto en consecuencia de que,
como ya vimos el territorio en un estado es uno de los elementos constitutivos, es
un elemento de vital importancia, ya que es el espacio físico donde se asentarán
las personas que decidan habitar en ese Estado, es por ello que la constitución de
la provincia de Córdoba lo prevé en su Art. 1, y comprende el suelo, subsuelo, etc.
2.1.3 El Poder. Poder constituyente de las
provincias. Sistemas de reformas
constitucionales. Procedimientos
Toda Constitución es una declaración de la voluntad popular, que se basa en el
reconocimiento de dos pilares esenciales de toda sociedad políticamente
organizada: por un lado, los derechos fundamentales que esa sociedad reconoce
como legítimos para quienes la habitan y, por otro, una declaración de la forma
de organización política que ha elegido para regirse.
Así, todas las constituciones modernas contienen una columna vertebral de
derechos y libertades fundamentales, a cuyo respecto se obliga el Estado para con
los habitantes, y otra de igual relevancia, con la estructura del poder. La forma de
organizar y distribuir el poder es necesaria para delimitar las actuaciones del
Estado e impedir que se puedan lesionar los derechos antes mencionados.
Una Constitución, entonces, no sólo debe contener la organización del Estado,
sino también el marco de desarrollo de la sociedad a la que está dirigida y, dentro
de él, como condición importante para que se realicen aquellas aspiraciones y
valores supremos de los seres humanos que la conforman, el reconocimiento a la
dignidad y a la libertad de las personas, en el marco de un plano de igualdad, es
decir, teniendo como pilar fundamental el respeto a los derechos humanos.
Para no caer en un análisis simplista, que tendería a señalar que las
constituciones proveen a los ciudadanos las garantías necesarias para protegerse
de las intervenciones del Estado, debemos tener en cuenta que en la actualidad, y
con una democracia lo suficientemente madura, se debe comenzar a avanzar en
una nueva forma de ver la Constitución, que consiste en apreciarla no sólo como
instrumento protector de los derechos de las personas frente a los abusos de
poder, sino también como el mecanismo más útil y eficaz para la defensa de las
minorías frente a los intentos de las mayorías de avasallarlas, como motor de
desarrollo de un pueblo en la búsqueda de garantizar, cada vez más
adecuadamente, la calidad de vida de las personas.
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En estos últimos años se han fortalecido las bases de nuestro sistema democrático
de gobierno, por lo que corresponde que demos un paso más y trabajemos en pos
de mejorar la calidad de esa democracia conseguida, porque el ciudadano de hoy
no se conforma ya con el cumplimiento de los requisitos formales de esa ley
suprema; es una persona plenamente consciente de sus derechos y demanda
continuamente un nuevo modelo de desarrollo capaz de traducir esos conceptos
que aún siente abstractos, vacíos de contenidos, en verdaderas herramientas de
transformación social.
El poder constituyente es la expresión más acaba del ejercicio de la soberanía
popular, es la forma en la que el pueblo se da su propio ordenamiento jurídico
político, que regirá sus destinos, se da de manera originaria (la primera vez que se
ejerce) o derivado (cuando reforma su constitución)
La Constitución de la Provincia de Córdoba cuenta como importante reforma, la
del año 1987, la motivación de los convencionales constituyentes fue adaptarla a
las nuevas épocas que se vivían y convertirla en un instrumento moderno y capaz
de dar las herramientas jurídicas esperadas. Fundamentalmente debemos
considerar que ésta fue producto de un profundo consenso, por lo que no hay
definiciones terminantes, impuestas por la fuerza de los votos, sino que se trata
de pautas consensuadas y ampliamente debatidas. Se reformó el Preámbulo, así,
a los principios consagrados históricamente, se le incorporaron valores tales
como la dignidad de la persona humana, la solidaridad, la democracia
participativa y el fortalecimiento de la autonomía municipal.
Luego la Constitución estableció que la Provincia se organizara bajo un Estado
social y democrático de Derecho, que se debían armonizar los derechos de las
personas a ejercer todo tipo de actividad lícita con los intereses propios de la
comunidad, y mantuvo el sistema bicameral en el Poder Legislativo; el Defensor
del Pueblo como órgano encargado de defender los derechos de las personas, el
Consejo Económico Social como órgano de consulta y la elección directa por parte
de los ciudadanos de los integrantes del Tribunal de Cuentas, entre muchas otras
innovaciones. Las modificaciones planteadas sirvieron de fuente a muchas otras
constituciones provinciales e incluso, a la misma Constitución Nacional.
Sin lugar a dudas, no sólo fue la última gran reforma que tuvo nuestra
Constitución provincial sino la más importante, debido a las innovaciones
planteadas y a la forma en la cual se llevó a cabo el proceso de reforma.
En 2001, al abrirse el período de sesiones ordinarias de la Legislatura, el
Gobernador incluyó en su discurso algunos puntos que debían ser producto de
una futura reforma de la Constitución Provincial; lo que fue más que
controvertido doctrinariamente, ya que el Poder Ejecutivo- según disponía la
Constitución de la Provincia de Córdoba de 1987 en su art. 197-, no podía iniciar
la ley que declararía la necesidad de la reforma ni tampoco podría vetarla. Pero lo
cierto es que se dio la reforma, en el año 2001, con los temas habilitados por la ley
8947.
Los fundamentos estaban basados en la necesidad de rediseñar el modelo de
Constitución Provincial que, si bien se había adecuado a las necesidades sociales
con la reforma de 1987, en el transcurso del tiempo y con los profundos debates
que se estaban abriendo en el seno de sociedad con respecto al funcionamiento de
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algunas de las instituciones que componen nuestra vida democrática, se tornaba
necesario la actualización de los contenidos constitucionales.
El bloque de convencionales constituyentes de Unión por Córdoba estableció
como objetivos de la Reforma, el de prestigiar el Parlamento, escuchar lo que la
sociedad les estaba reclamando, tratar el tema de la crisis de representatividad,
avanzar sobre la eficiencia y la eficacia del Poder Legislativo, reformular el
sistema de privilegios parlamentarios —que estaban siendo duramente
cuestionados por la sociedad— y, por sobre todo, fortalecer el juego entre las
distintas fuerzas políticas, respetando y garantizando el pluralismo.
El bloque de la Unión Cívica Radical, por su parte, manifestó que llegaba al
recinto a reformar la Constitución Provincial, porque el pueblo así lo había
dispuesto y porque creía que el sistema electoral para elegir a los integrantes del
Poder Legislativo debía ser reformado. Sin embargo se evidenció la existencia de
una falta de debate profundo y de consenso político, lo cual se vislumbró en el
cincuenta por ciento de votos en blanco en la elección para los convencionales
3
Más allá de lo expuesto, se perdió una oportunidad valiosa de hacer una
verdadera reforma constitucional como las que la historia ha demostrado que
Córdoba es capaz de hacer, cuando así es su voluntad, avanzando en la
incorporación del Consejo de la Magistratura, de dotar al Consejo Económico y
Social de facultades reales, en ir más allá e incluir nuevas pautas para garantizar
aún más la autonomía de los municipios, en dar legitimación procesal al Defensor
del Pueblo y en incorporar de manera directa la garantía del hábeas data, entre
muchos otros temas.
Ahora bien, mirando la constitución de la provincia de Córdoba, en primer lugar
debemos decir que la Constitución de la Nación es la norma jurídico-política que
crea al Estado Federal y sienta las bases fundamentales de la organización de los
Estados provinciales. Satisfechas las bases fundamentales, las provincias tienen
un amplio margen para establecer en sus constituciones la organización de sus
instituciones sin ninguna dependencia.
Distintos sistemas de reforma
Existen diversos sistemas de ejercer el poder constituyente, en el caso de la
provincia de Córdoba, siguió el modelo de Constitución Nación estableciendo, el
sistema de reforma por convención, dejando de lado modelos que se presentan en
muchas otras provincias de nuestro país, como son el sistema de reforma por la
legislatura, con o sin referéndum posterior, o la variante menos usada en nuestro
país, que es el de reforma por convención ad referéndum.
En nuestra provincia de Córdoba como a nivel nacional, la reforma de la
constitución se da en base a una ley declarativa de la necesidad de la reforma que
dicta la legislatura de la provincia en la que se indican los temas a tratar, el plazo
que se dará a la convención, convocándose a elecciones para convencionales
constituyentes.
3
Ver diario de Sesiones de la Convención Constituyente Provincial 2001
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El sistema por enmiendas es el que se da por lo general cuando lo que se busca es
modificar uno o dos artículos de la constitución, entonces la reforma la hace la
legislatura de la provincia; cuando es ad referéndum, se pone en consideración de
la ciudadanía en las próximas elecciones, para que esta decida si está de acuerdo
o no, y si es aprobada, entra en vigencia.
Inconstitucionalidad de la reforma constitucional
La reforma de la constitución puede ser inconstitucional y el primer antecedente
que encontramos es la reforma de 1860, cuando se incorpora Buenos Aires
modificando el texto constitucional de 1853, en clara violación de lo dispuesto en
el Art. 30, cuando decía que esta constitución no podría ser reformada por un
termino de diez años, se recurrió a la teoría del poder constituyente originario
abierto (cuando el mismo se da en más de un acto constituyente, extendiéndose
en el tiempo) y cerrado (cuando se ejerce en un solo acto constituyente) para
poder seguir adelante y salvar la objeción de inconstitucionalidad. En
consecuencia podemos decir que la inconstitucionalidad de una reforma
constitucional se produce cuando se violentan los límites establecidos para el
ejercicio del poder constituyente derivado.
2.2 La región.
2.2.1. Definición
2.2.2. Su recepción en las constituciones de la
Nación y de las Provincias.
El art. 124 de la ley suprema dispone, en su primera parte:
“Las provincias
podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer
órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines.”
En el proyecto de reforma constitucional se propuso la creación de regiones, y en
los fundamentos los convencionales constituyentes expresaron que:
“La
regionalización es un instrumento apto para el desarrollo económico y social de
importantes sectores de nuestro territorio. En tal sentido, el proyecto prevé la
posibilidad de crear regiones en un marco de coordinación y consenso, evitando
la imposición, desde escritorios de tecnócratas, de estructuras carentes de
sustento real. En primer lugar, una regionalización para el desarrollo
económico y social esto significará que, más allá de la existencia de órganos
para el cumplimiento de sus fines, no se podrán afectar ni las autonomías
provinciales ni las autonomías municipales.
Naturalmente, tendrá que ponerse énfasis en el desarrollo de las economías
regionales para asegurar una Argentina que no siga siendo un desierto, como
decía Alberdi, con algunas pequeñas islas de desarrollo económico, sino que
exista la posibilidad de un desarrollo equilibrado de la Argentina.”
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Aunque el mapa regional se encuentra casi formalizado con las regiones ya
constituidas del gran Norte Argentino, Patagonia, Nuevo Cuyo y Centro (faltando
solo la integración de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires), no se aprecia un avance de dicho proceso y mucho menos que la
conformación de las mismas haya servido para el objetivo planteado.
Las graves situaciones institucionales, económicas y sociales atravesadas,
sumadas a la ausencia de una política arquitectónica, seguramente han influido
en ello. Sólo se advierte que, últimamente una cierta actividad destacable en la
Región Centro, que depende del entusiasmo circunstancial de los gobernadores
de turno. Seguimos, por ende, sin lograr una modificación del ordenamiento
territorial con proyectos estratégicos como los corredores bioceánicos.
2.2.3 Las provincias y las relaciones
internacionales
La Reforma de 1994 dispuso la facultad de las provincias de celebrar acuerdos
internacionales, y esto, a simple vista para que estaría en contraposición con la
delegación del manejo de las relaciones exteriores que hicieron las provincias a la
nación a la hora de conformar el Estado Federal. Ahora bien, deteniéndonos en su
análisis, lo que los convencionales constitucionales establecieron, fue la
disposición por la que las provincias, en un mundo global, necesitan interactuar
con otros estados nacionales, o provincias de otros estados, es por ello que se les
permite firmar acuerdos internacionales (no los llama tratados) con
determinados requisitos a cumplir. Se debe observar los siguientes requisitos:
que no sean acuerdos contrarios a la política exterior fijada por el gobierno
nacional, que no comprometan el crédito público y que sean puestos en
conocimiento del Congreso, esto es relevante, puesto que el Congreso de la
Nación no presta su consentimiento, sino que controla el cumplimiento de las
pautas establecidas en la Carta Magna (Art. 124 CN).
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Unidad 3: La provincia en la
Nación
3.1. Los poderes de las Provincias:
3.1.1 Conservados, 3.1.2 Concurrentes 3.1.3
Compartidos, 3.1.4 Prohibidos
En el fundamental tema de la distribución de competencias en el Estado Federal,
la reforma constitucional de 1994 no modificó la regla máxima en la materia, que
es el antiguo art. 104, actual 121 de la CN.
Pero no debemos dejar de reconocer que la regla ratificada y fortalecida por los
convencionales sufrió modificaciones, a medida que se fue produciendo el
proceso de centralización del país; incluso la propia jurisprudencia de la Corte
Suprema fue admitiendo los avances del gobierno central, situación más presente
hoy que nunca.
Son poderes prohibidos a la Nación, el dictar las constituciones provinciales,
establecer impuestos directos, dictar leyes procesales, disponer el régimen
municipal, la administración de justicia, la educación primera, etc. A su vez, las
provincias conservan todos los poderes no delegados de manera expresa a la
Nación por lo que, lo que no fue delegado, le está prohibido.
La Nación y las provincias tienen poderes concurrentes en las “cláusulas de
progreso” que tienden a garantizar el bienestar para toda la población, según reza
el art. 75 inc. 18 y 125.
Las provincias no pueden ejercer aquellos poderes delegados expresamente,
como por ejemplo, dictar códigos de fondo, manejo de relaciones exteriores,
expedir leyes de ciudadanía, disponer la guerra o firmar la paz, etc.
3.2. El poder de policía provincial:
3.2.1. Principios generales. Definición, fines y
límites
.
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Es la potestad, la facultad que tiene el Estado de limitar, restringir, reglamentar el
ejercicio de los derechos de las personas a los fines de garantizar, de ese modo, la
normal convivencia en comunidad jurídicamente organizada.
3.2.2. Materias que comprende
Según la teoría amplia, se ejerce en materias de moralidad, seguridad, salubridad
y bienestar general, mientras que la tesis restringida (la menos seguida) habla de
seguridad, moralidad y salubridad públicas.
Debemos tener en cuenta que es una de las facultades concurrentes entre los
órdenes de gobierno por la importancia que reviste, pero primordialmente y
atendiendo al principio de proximidad, es una atribución que ejercen las
provincias.
3.2.3. Clasificación: poder de policía
reglamentario y de ejecución; poder de policía
preventivo y represivo
En este sentido, y cuando hablamos de la facultad de reglamentación, la Corte
Suprema de Justicia de la Nación ha dicho que se debe entender por reglamentar
un derecho: “es limitarlo, es hacerlo compatible con el derecho de los demás
dentro de la comunidad y con los intereses superiores de la misma”.
Es que ningún derecho es absoluto y como ha dicho la Corte: “…un derecho
ilimitado sería una concepción antisocial” (Fallos 136:161). O como dice Bielsa:
“ninguna libertad es ilimitada, pero ninguna norma reglamentaria puede
destruir, por sus disposiciones, esa libertad” (citado por Marienhoff, T. IV,
p.666).
Es de la mayor relevancia, fundamental, tratar de precisar el ambiguo concepto
de “razonabilidad”, porque dará la pauta o metro patrón de hasta donde se puede
llegar con la reglamentación.
El profesor Bidart Campos sostiene que el principio de legalidad “es
verdaderamente formalista en cuanto exige la ley formal para mandar o prohibir”,
Pero no basta, se requiere que la ley sea constitucional, que responda “a pautas de
valor suficiente”. Por eso resulta menester brindar contenido material de justicia,
lo que constitucionalmente se traduce en la regla o principio de razonabilidad.
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Unidad 4: La Provincia en la
Nación (segunda parte)
4.1 Sistema tributario argentino.
4.1.1 Facultades de imposición de la
Nación y de las Provincias.
4.1.2. Tributos coparticipados
4.1.3. Ley de Coparticipación
La reforma de la Constitución Nacional de 1994, al constitucionalizar la
coparticipación impositiva bajo estrictas condiciones, también cumplió su
objetivo de fortalecer el federalismo.
Primeramente, la reforma define con claridad la distribución de competencias
entre el gobierno federal y las provincias, en relación, como nacionales (art. 75
inc. 1), a los tributos indirectos internos, con carácter de concurrentes (art. 75 inc.
2, 2º párrafo) y a los tributos directos, como correspondientes sólo en forma
excepcional al gobierno federal (art. 75, inc. 2, 2º párrafo), tal como lo había
señalado la doctrina.
Inmediatamente después, el inc. 2 del art. 75 prescribe como coparticipables a los
tributos indirectos internos y los directos que en forma excepcional recaude el
gobierno nacional, salvo la parte o el total de ellos que tengan asignación
específica. Esta última cuestión fue objeto de intensas negociaciones, ya que fue
un sistema comúnmente utilizado para detraer fondos de la masa coparticipatible
perjudicando a las provincias, y por ellos se fijaron especiales condiciones en el
inc. 3, como oportunamente se apreciará. Tampoco integran la masa
coparticipable los tributos que corresponden a las provincias que poseen recursos
naturales, v.gr. regalías petroleras, como derivación de su propiedad, reconocida
en el art. 124 de la Ley Suprema.
Seguidamente en el inc. 2 expresa: “Una ley-convenio, sobre la base de acuerdos
entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de esta
contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.”.
Dicha ley-convenio debe cumplir además las siguientes condiciones según la ley
suprema: 1) El Senado es la cámara de origen. 2) La sanción debe ser con la
mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara. 3) No puede
ser modificada unilateralmente. 4) Tampoco puede ser reglamentada. 5) Debe ser
aprobada por las provincias. 6) La distribución entre la Nación, las provincias y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y entre éstas, se efectuará en relación directa
a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando
criterios objetivos de reparto. 7) Estos criterios deber ser: la equidad, la
solidaridad y la prioridad para lograr un grado equivalente de desarrollo, calidad
de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
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La incorporación del instituto de la ley-convenio a la Constitución es, para
nosotros, una trascendental reforma destinada a afianzar el federalismo de
concertación, en uno de los capítulos más conflictivos de la historia argentina: la
relación financiera entre Nación y provincias.
Estos especiales requisitos, intentaron revertir, por un lado, las simples
adhesiones que las provincias debían prestar a la legislación que imponía casi
siempre el gobierno central frente a la dependencia de las provincias y, por otro
lado, fijar un régimen definitivo con reglas claras, que permita un desarrollo
equilibrado de la federación, en lugar de la arbitrariedad que ha signado la
relación Nación-provincias.
La Constitución ha prescrito la integración de la masa coparticipable con los
impuestos indirectos internos y los directos que correspondan a la Nación en
forma excepcional, según el inc. 2 del art. 75 CN, pero ha admitido la posibilidad
de detracción de una parte o de la totalidad de ellos mediante asignaciones
específicas. Sin embargo, como por esta vía se afectó el federalismo (en casos
como la creación del Fondo Transitorio para financiar desequilibrios fiscales
provinciales (ley 23.562), o el impuesto sobre intereses y ajustes de los depósitos
a plazo fijo en beneficio de determinadas provincias (ley 23.658)), el inc. 3 del art.
75 ha establecido requisitos especiales para ellas. En efecto, se ordena que las
leyes que establezcan o modifiquen asignaciones específicas de recursos
coparticipables tengan tiempo determinado y que sean sancionadas por un
quorum especial de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada
cámara. Este último requisito es muy importante como garantía para las
provincias, ya que nos es fácil alcanzar dicho quorum en la tarea legislativa, sin
un alto grado de consenso.
La reforma ha impuesto criterios de reparto, tanto para la distribución primaria
como para la secundaria. En relación a la distribución primaria, es decir, entra la
Nación por un lado y las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por el
otro, se señala: a) lo vinculado a asignaciones específicas, recientemente
analizadas, y b) la relación directa a las competencias, servicios y funciones de
cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto, como sostiene el
inc. 2 del art. 75, en una frase que se relaciona con un párrafo posterior de la
misma norma que expresa: “no habrá transferencia de competencias, servicios o
funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del
Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada y la Ciudad de
Buenos Aires, en su caso”.
Resaltamos la trascendencia de este criterio, ya que una de las herramientas del
gobierno nacional para lesionar el federalismo fue imponer transferencias de
competencias, servicios o funciones a las provincias o a la Ciudad de Buenos
Aires, con lo que centralizó recursos y federalizó déficits, situación del traspaso de
la policía a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Lamentablemente, sabemos que tampoco se cumplió con la disposición
transitoria sexta de la reforma, que indicó como plazo para la sanción de la leyconvenio
de coparticipación: “antes de la finalización del año 1996”.
Más adelante volveremos a abordar este tema, completando el punto 4.1 del
programa, a través de algunos gráficos que facilitarán la comprensión sobre los
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aspectos financieros del federalismo que venimos trabajando en el presente
módulo.
4.2. Servicios Públicos Provinciales
4.2.1. Definición y caracteres, titularidad,
prestación y responsabilidad. 4.2.2 Entes
Reguladores
La materia servicio público no está suficientemente elaborada doctrinariamente y
sólo tienen una justificación constitucional los que denominamos “grandes
servicios públicos”.
Se entiende, entonces, la necesidad de penetrar sucintamente en esas
elucubraciones doctrinarias que sobre el particular se han hecho.
Algunos autores como Bielsa, Greca, Marienhoff, etc. se apoyan en la teoría
“funcional” que para identificar un servicio público tiene en cuenta la importancia
de la necesidad que se pretenda atender.
Entendemos que la propia definición sobre el servicio público, que aquí se ha
adoptado como mayormente aceptada, la teoría “funcional”, es la que define la
cuestión. En efecto, esta teoría que se debe considerar la importancia o mérito del
tipo de necesidad que con esa actividad se intenta satisfacer.
Por principio, la creación de un servicio público corresponde a la jurisdicción
local o provincial, pues se trata de potestades cuyo ejercicio general no fue
delegado por las provincias al constituir la unión nacional. Por excepción, la
creación de un servicio público podrá corresponderle a la Nación, circunstancia
que deberá hallar fundamento en un texto de la Constitución. Cuando el servicio
tenga caracteres interprovinciales o internacionales (C.N. art. 75 inc. 13 (anterior
art. 67 inc. 13), cuando la Nación ejerciere al respecto las atribuciones que le
confiere el art. 75 inc. 18, cuando la Nación ejerciere actividades que la
Constitución le atribuye expresamente y que constituyen servicios públicos, como
sería la instalación de establecimientos de correos generales (art. 75 inc. 14)
(Marienhoff, II, 85, 86).
En definitiva se trata de la actividad por la cual se satisface una necesidad
colectiva a través de un procedimiento de Derecho Público, cuyos caracteres son
la continuidad, la regularidad, la uniformidad y la igualdad en la prestación; la
titularidad está en manos del Estado, quien es el que debe garantizar su
cumplimiento a través de los instrumentos que dispone, ya que los servicios
públicos pueden ser prestados en forma directa por la administración pública o
por medio de concesionarios o prestatarios.
Ampliar el tema de servicios públicos con lo desarrollado en el capítulo IV,
apartado V, del libro
“Derecho Público Provincial”, Hernádez Antonio María
(coordinador), Ed. Lexis Nexis, 2008, citado como bibliografía obligatoria.
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Aspectos financieros del federalismo
Coparticipación impositiva
La distribución de competencias en materia impositiva en la
Constitución Nacional
ESTADO FEDERAL
Le corresponden los impuestos:
·
Indirectos externos (aduaneros): en forma excluyente y permanente
(Art. 4, 9, 75 inc. 1º y 126 CN)
·
Indirectos internos: En forma permanente y concurrente con las provincias
(art. 75 inc. 2 CN).
·
Directos: Excepcionales (Art. 75, inc. 2, 2º párr. CN)
ESTADOS PROVINCIALES
Le corresponden los impuestos:
·
Indirectos internos: En forma concurrente y permanente con el gobierno
federal (art. 75 inc.2 CN).
·
Directos: En forma excluyente y permanente. Salvo que el gobierno
federal utilice la facultad del art.75, inc.2, 2ºpárr. CN.
La coparticipación impositiva en la Reforma Constitucional
La Reforma Constitucional constitucionalizó la coparticipación impositiva y
fortaleció el federalismo, estableciendo una clara dicotomía en la distribución de
competencias entre el Gobierno Federal y Provincial con relación a los tributos
indirectos externos, tributos indirectos internos (concurrentes) y tributos directos
(sólo excepcionalmente en manos del gobierno federal).
Art. 75 inc. 2 de la CN establece que:
“Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias,
instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la
automaticidad en la remisión de los fondos”.
Esta ley-convenio debe cumplir con las siguientes condiciones conforme lo
establece la Constitución Nacional:
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·
El Senado es cámara de origen.
·
La Sanción deber ser con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de
cada cámara.
·
NO puede ser modificada unilateralmente.
·
NO pude ser reglamentada.
·
Debe ser aprobada por las Provincias.
·
La distribución entre Nación y Provincias y Ciudad de Buenos Aires, se efectuará
en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas,
contemplando criterios
objetivos de reparto (solidaridad, equidad y prioridad).
La CN prescribió la integración de la masa coparticipable con los impuestos
indirectos internos y los directos que corresponden a la Nación en forma
excepcional, pero admitió la detracción de una parte o de todo mediante
asignaciones específicas por vía de la creación del Fondo Transitorio para
financiar desequilibrios fiscales provinciales.
La Reforma Constitucional impuso criterios de reparto para la distribución:
DISTRIBUCIÓN PRIMARIA
·
Corresponde al Gobierno Federal
·
Está establecida en el art. 75 inc. 2º: “No habrá transferencia de competencias,
servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por
ley del Congreso, cuando correspondiere y por la provincia interesada o la
Ciudad
de Buenos Aires, en su caso.”
Principios que dominan la distribución primaria entre Nación-Provincias:
·
Automaticidad en la remisión de los fondos
·
Justicia interregional para la homogénea calidad de las prestaciones estatales.
·
Relación de los servicios que ofrezca con los distintos niveles de gobierno.
DISTRIBUCIÓN SECUNDARIA
·
Es la distribución que tiene lugar entre las provincias y la Ciudad de Buenos
Aires, luego de la distribución primaria, se debe establecer la asignación para
cada provincia y para la Ciudad de Buenos Aires en particular.
Criterios de distribución
:
·
Objetivos: es decir, claramente determinados.
·
Equitativos: hace referencia a la justicia, en el caso concreto.
·
Solidarios: señala la ayuda mutua que debe existir entre las provincias.
·
Prioritarios: se debe buscar el logro de un grado equivalente de desarrollo,
calidad de vida e igualdad de oportunidades, en todo el territorio nacional.
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EL ROL DEL FEDERALISMO FISCAL EN LA DEMOCRACIA ARGENTINA
Trabajo presentado en el Congreso de la Asociación Argentina de Derecho
Constitucional por los profesores Andrea Mensa González y Marcelo Bernal.
Tucumán. 2009.
1. Introducción
Observando cómo los gobiernos centrales, en especial el de nuestro país, usan
sus poderes fiscales para influir o controlar a los gobiernos provinciales y
municipales, por diversas vías, en este trabajo explicaremos la relación existente
entre el federalismo fiscal y el sistema político institucional de nuestro país.
Veremos sí, en la conexión entre el sistema político y el sistema fiscal, se
encuentra alguna explicación que nos lleve a determinar cuál es la relación que se
da entre el gobierno nacional, las provincias y los municipios.
Por último, podremos entender cuál es la relación que se da entre los distintos
órdenes de poder en nuestro país y su posible influencia en el sistema político y
fiscal adoptado.
Concluiremos seguramente, con la convicción de que se deben encarar reformas
estructurales en todos los ámbitos, donde la descentralización fiscal y política sea
la piedra fundacional de una nueva Argentina.
2. Federalismo argentino
Nuestro país, de acuerdo con lo establecido en el art. 1 de la Constitución
Nacional, se organiza como un estado federal, en él conviven cuatro órdenes de
gobierno, la Nación, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los
municipios.
Cuando hablamos de federalismo, nos referimos a una forma de organización del
poder, donde existen, diferentes órdenes de gobierno con facultades y
atribuciones determinadas.
Federalismo es una forma de organización territorial del poder, que se expresa de
diversas formas y que se presenta en una gran variedad de modelos políticoconstitucionales,
en el mundo actual
4. Esta es una técnica de distribución del
poder del Estado, a través de la cual los distintos centros de poder se reservan
cierto grado de autogobierno.
Por este sistema de distribución de competencias propias de un Estado Federal,
las fuerzas centrípetas y centrífugas se ven coordinadas, cooperando, en el
concierto federal, reconociendo como eje articulador al gobierno nacional en el
diseño de las políticas públicas, principalmente.
4
Veintiocho países en los que habita el 40% de la población mundial se autodenominan federales. Bélgica,
Etiopía y España, países originariamente unitarios se están volviendo cada día más federales, otro países
como Bosnia, Sri Lanka, Nepal, República Democrática del Congo adoptaron el federalismo en contextos de
posconflictos.
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- 21 -
El origen del federalismo se puede reconocer en la sanción de la Constitución de
Estados Unidos de Norteamérica en el año 1787. La formación de este Estado se
basa en la existencia de un pacto por el cual, los Estados Soberanos acordaban
asociarse, unirse y construir un vínculo fuerte y sólido entre ellos, en pos del
bienestar general. En definitiva, su origen se relaciona con el principio de
negociación entre voluntades diversas y la tendencia de la democracia liberal a
dotarse de mecanismos de pesos y contrapesos, controles mutuos y recíprocos
entre los distintos estamentos de gobierno.
Generalmente se considera que un Estado es Federal, cuando tiene al menos dos
órdenes de gobierno (uno para todo el país y otro para las unidades constitutivas
de la federación), una constitución no reformable unilateralmente por el gobierno
nacional, una carta magna que atribuya poderes legislativos, inclusive los fiscales,
autonomía en cada uno de los órdenes de gobierno, representación de las
unidades constitutivas en el poder legislativo nacional, un árbitro para la
resolución de los conflictos de poderes entre los gobiernos y un sistema fuerte de
instituciones que funcionen coordinadamente.
De acuerdo a lo que venimos señalando, cuando hablamos de federalismo,
observamos un juego pendular de potestades, atribuciones y responsabilidades,
articulado por el gobierno central, que va desde, la descentralización, hasta el
necesario mecanismo compensatorio que tiende a equilibrar las desigualdades
regionales, existentes en nuestro país.
5
Según nos muestra nuestra historia institucional, el progreso del federalismo está
relacionado con la estabilidad y fortaleza de las instituciones, la vigencia del
orden democrático, el desarrollo económico y social sostenido y el respeto a los
derechos humanos. En efecto, el federalismo es uno de los blancos más atacados,
junto con los derechos civiles y garantías constitucionales, en las épocas de crisis.
5
Art. 75 inc….Constitución Nacional cuando dice: “Corresponde al Congreso: 1. Legislar en materia
aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como las
avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación.
2.Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer
contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de
la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general lo exijan. Las contribuciones
previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica,
son coparticipables.
Una ley convenio, sobre al base de acuerdo entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de
coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los
fondos.La distribución entre la Nación, provincias y la Ciudad de Buenos Aires, y entre éstas, se
efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ella
contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un
grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio
nacional.La ley convenio tendrá como cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la
mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara, no podrá ser modificada
unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias.No habrá transferencia de
competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del
Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su
caso.
Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo
establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de
todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición.3.Establecer y modificar
asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial
aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.”
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En situaciones de emergencias, los gobiernos centrales suelen imponer su propia
agenda, acentuando la concentración de facultades y recursos extraordinarios en
el poder ejecutivo nacional, so pretexto de dotar al mismo de las herramientas
necesarias para afrontar tales situaciones.
3. Federalismo Fiscal
Los acuerdos en torno a la recaudación, coparticipación y el gasto público son
cruciales tanto política como económicamente, para el funcionamiento real de
todo sistema federal.
El tema de quién determina cuál es el orden de gobierno encargado de recaudar
los impuestos y demás ingresos y quién los gasta y cómo los gasta, son ejes
fundamentales para la real división de poderes de un gobierno federal. En un
segundo aspecto a conspirar es que la forma en la que se recauda y se invierte el
dinero público puede afectar de manera significativa a la salud económica y
productiva del estado federal.
La política fiscal adoptada tiene consecuencias positivas o negativas en el
funcionamiento de la economía de las unidades constitutivas de la federación, los
incentivos fiscales, por ejemplo, pueden atraer empresas, generar fuentes de
empleo, reactivar el consumo, si son las adecuadas. De no aplicarse
correctamente los incentivos, cuyos efectos repercuten en las provincias y
municipios más fuertemente en la Nación.
En cuanto al poder impositivo argentino, la Constitución Nacional atribuye
potestad tributaria a la nación y a las provincias según el tipo de impuesto del que
se trate. Es decir, en lo formal, los convencionales constituyentes de 1994 han
dejado bien en claro el principio de separación de las fuentes tributarias. Ahora
bien, en la realidad, observamos que ha primado una centralización en la nación,
quien legisla y recauda los impuestos de mayor potencial recaudatorio (Impuesto
al Valor Agregado IVA, ganancias, impuestos internos sobre consumos
específicos, combustibles, etc.)
6, de cuyo producido participa a las provincias
según los criterios fijados en el llamado régimen de coparticipación federal de
impuestos.
Esta realidad normativa ha generado una progresiva centralización del poder en
el gobierno nacional, tanto en materia de gasto público, como de potestades
tributarias y facultades regulatorias. La situación se repite y aún se acentúa, en
cuanto a la relación provincias-municipios. Los gobiernos locales dependen, de
las decisiones y el financiamiento tanto de la provincia como de la Nación.
Lo expuesto, ha llevado a crear una relación de dependencia de los intendentes a
los gobernadores y a su vez de estos con el Poder Ejecutivo Nacional,
distorsionando la base misma del sistema federal, por lo que el esquema básico
6
Conforme a la CN el gobierno federal tiene facultades exclusivas con relación a los derechos de
importación y exportación e impuestos directos “por tiempo determinado”. Nación y provincias gozan
de potestades concurrentes con relación a los impuestos indirectos. Las provincias “conservan todo
el poder no delegado” al gobierno federal, pudiendo, por tanto, imponer tributos directos
permanentes.
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de todo sistema federal, que era la existencia de distintos órdenes de gobierno con
autonomía propia, queda totalmente desdibujado, ya que en lugar de autonomía
tenemos dependencia. Esta situación no se da sólo de los gobernadores hacia la
nación y de los intendentes a las provincias, sino que en el último tiempo, se
observa directamente la dependencia de los intendentes al poder ejecutivo
nacional. Una situación a contemplar y que ejemplifica todo lo que venimos
sosteniendo es la que se origina en relación con los recursos naturales. Nuestro
país tiene abundantes recursos naturales que constituyen una fuente importante
de ingresos: petróleo, gas, metales, tierras fértiles para el cultivo, etc. Estos
recursos, que están desigualmente distribuidos a lo largo del territorio nacional,
provocan tensiones y desigualdades entre las distintas unidades constitutivas de
la federación. Las discusiones que se dan en torno a esta situación se centran
fundamentalmente en quién recauda, cómo se distribuyen los ingresos
provenientes de su explotación, entre otras.
En el interior de las provincias la situación se presenta similar. Las provincias
recaudan los principales tributos, los cuales junto con la coparticipación nacional
se distribuye a su vez a los municipios, en un porcentaje del 15%.
Esta perversa realidad en cuanto al federalismo fiscal se refiere, presenta las
siguientes desventajas:
1. Falta de correspondencia fiscal: implica la necesidad de que exista un alto nivel
de vinculación entre el gasto que realiza una comunidad y el financiamiento
necesario para sustentarlo.
2. Responsabilidad política: este criterio se respeta cuando los dirigentes
responden frente a los votantes por la calidad de las políticas públicas. Esta
capacidad de respuesta y control es mayor cuanto más cercano está el votante del
nivel político donde se deciden y ejecutan las políticas públicas.
Como podemos apreciar hasta aquí, queda claro que las provincias argentinas
dependen de forma excesiva de las transferencias del gobierno central, lo cual
constituye la característica principal del federalismo fiscal argentino.
4.
Federalismo Fiscal y Político: Al adentrarnos en el estudio del federalismo
fiscal argentino, debemos analizar cuáles son los elementos políticos que
caracterizan este sistema.
En primer lugar partimos de la premisa que todo sistema fiscal debe ser el
resultado de un proceso de negociación política, donde los distintos actores
jurisdiccionales acuerden su rol. Este acuerdo se desarrolla en un marco
institucional determinado, cuyos lineamientos generales se encuentran
delineados en la Constitución Nacional.
El diseño constitucional tributario se basa a nuestro entender en dos premisas
fundamentales, la primera que establece la igualdad de todas las provincias de
nuestro país, sin atender al liderazgo o pertenencia partidaria de los gobernantes,
o al grado de desarrollo de las mismas, a la hora de sentarse a negociar su
porcentaje de coparticipación. La segunda, habla del reconocimiento que la Carta
Magna realiza en pos de atender a las distintas situaciones que se presentan en
nuestro territorio. Como conclusión de estas dos reglas básicas, la Constitución
Nacional, dispone un sistema tributario con reconocimiento a las provincias y sus
realidades locales y el rol del Estado Nacional como articulador y garante de la
satisfacción del bienestar general de toda la población.
En el derecho comparado se observa que existen variados modelos de asignación
tributaria, en algunos, el gobierno central domina la imposición y la recaudación
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- 24 -
de los mismos, mientras que en otras, el gobierno central, el gobierno de las
unidades constitutivas y los gobiernos locales desempeñan un papel significativo.
En Canadá y Suiza, el gobierno central recauda aproximadamente el 45 % de los
ingresos totales, en Estados Unidos el 54%, en Autralia, Brasil, Alemania y
España el 60%, mientras que en nuestro país el gobierno nacional recauda más
del 80% de los ingresos, siendo superados por el 98% de Venezuela y Nigeria.
7
Ahora bien, debemos observar quien ejecuta el gasto público en esas situaciones,
ya que observamos una gran variedad de modelos al respecto, en algunas el
gobierno federal tiene a su cargo le ejecución de las políticas públicas, mientras
que en otras, los gastos de las provincias y municipios son mayores. La diferencia
radica no sólo en los distintos andamiajes constitucionales sino también a la
historia política y cultural de cada uno de ellos.
En la mayoría de los Estados Federales, se establece que la mayoría de los
impuestos, esto es, la potestad tributaria originaria la detentan las provincias y de
forma excepcional la nación. Éstas, en un principio, en uso de sus atribuciones,
determinaron que resulta más eficiente que determinados tributos sean
recaudados centralizadamente, originando de este modo el sistema de
coordinación fiscal llamado “Coparticipación Federal”.
Cabe preguntarnos si el hecho de que la Nación recaude y coparticipe a las
provincias, es una forma eficiente de recaudar, dada la mayor capacidad de la
Nación que la de las provincias, o más bien, estamos en una simple situación de
conveniencia política de estas últimas.
Creemos que si bien es cierto que la administración de ciertos tributos a través
del gobierno nacional resulta conveniente, no es menos cierto que delegar en la
Nación tal actividad exime a los gobernadores de la responsabilidad de recaudar
impuestos y de rendir cuentas sobre el uso de esos fondos.
Los poderes ejecutivos provinciales y municipales no se sienten presionados por
sus electorados por el gasto público, ya que ni los gobernadores, ni los
intendentes son actores que los ciudadanos visualizan con poder autónomo de
decisión y acción.
Todo lo cual lleva aparejado múltiples situaciones, gobernadores que, en muchos
casos, utilizan al estado provincial como botín de guerra, la instauración de
políticas prebendarías y la anomia total, que se observa en la ausencia total del
estado provincial y municipal como actor protagónico.
El sistema electoral que impera en Argentina en todas las provincias, es la base de
este fenómeno. Los ciudadanos votan listas sábanas cuyo acceso está vedado sólo
a aquellos que aseguren una obediencia sin límite al caudillo provincial. 8
Gobernadores fuertes y autoritarios, y legisladores que representan no al
electorado, sino a los intereses del caudillo, convierten al sistema federal
argentino casi en una utopía, y como no puede ser de otra manera, lo mismo
sucede con el sistema de coparticipación federal.
7
. Anderson George. Una introducción al federalismo. Ed. Marcial Pons. Madrid. 2008. Pags.55
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Los municipios y más aún las provincias, escasamente pueden satisfacer las
demandas ciudadanas, con prescindencia del aporte de los fondos proveniente de
la Nación.
Conclusiones y propuestas
Federalismo fiscal, gobernabilidad democrática, regímenes electorales y sistema
institucional político, no son compartimientos estancos. Su funcionamiento es
absolutamente interdependiente cuya coordinación y eficiencia es un fenómeno
eminentemente político.
El esquema político y fiscal que se observa en nuestro país, conduce a crear una
distancia entre la política y el ciudadano, convirtiendo a la democracia en un
espejismo, que sólo satisface los intereses de unos pocos.
En ese marco, un nuevo proceso de descentralización política y fiscal y su
coordinación entre los distintos niveles de gobierno, generará un escenario de
participación ciudadana absolutamente imprescindible para devolverle confianza
al sistema republicano, constituyendo con ello el fortalecimiento de la
gobernabilidad democrática.
Algunas medidas a considerar:
1. Sistemas de coparticipación fiscal, analizando en especial, la viabilidad de que
sean las provincias quienes recauden, logrando con ello mejorar la
correspondencia fiscal y la responsabilidad política. De esa manera los gobiernos
provinciales serán más cautelosos en su relación con el gasto público.
2. Descentralización efectiva de los municipios, fortaleciendo la relación entre
ciudadanos y gobernantes, logrando una mayor participación de estos en la
gestión pública.
3. Responsabilidad fiscal, esto es, lograr conocimiento de las actividades del
gobierno y diseñar un diagrama institucional que fomente la participación de la
comunidad en la asignación del gasto público.
4. Control en el gasto público, se trata de relacionar la recaudación y la asignación
del gasto con el diseño político, fortaleciendo los mecanismos de atribución de
responsabilidades de los funcionarios públicos.
Bibliografía
Anderson, George, Una introducción al federalismo. Editorial Marical Pons.
Madrid. España. 2008.
Bird, Richard y Stauffer, Thomas (comps.), Intergovernmental Fiscal Relations in
Fragmented Societies. Institute of Federalism. 2001. Friburgo, Suiza.
Hernández, Antonio María, Federalismo, Autonomía Municipal y Ciudad
Autónoma de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994. Editorial
Depalma. 1997. Buenos Aires, Argentina.
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